Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra

La Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (Lorafna), más conocida como Amejoramiento de Navarra o Amejoramiento del Fuero, es una ley española que supone la norma institucional básica de la Comunidad Foral de Navarra. Es el equivalente a los estatutos de autonomía del resto de comunidades autónomas de España.

Fue aprobada por el Parlamento Foral de Navarra y posteriormente entró en vigor el 16 de agosto de 1982 una vez aprobada por las Cortes Generales como ley orgánica.

El Amejoramiento del Fuero es una actualización, con apoyo en la Disposición Adicional de la Constitución Española de 1978, del régimen foral reconocido para Navarra en Ley de Modificación de Fueros de 1841 promulgado por las Cortes Españolas de acuerdo con lo previsto en la Ley de Confirmación de Fueros de 1839.

El régimen foral reconocido para Navarra en la Ley Paccionada suponía la liquidación en Navarra del Antiguo Régimen en el marco del abandono del absolutismo monárquico y la implantación del estado constitucional liberal en España a la muerte de Fernando VII.

De forma concreta, la Ley Paccionada convertía a Navarra en una provincia de régimen especial dotada de un especial autonomía económico-administrativa detentada por su Diputación Provincial (autodenominada 'foral' desde 1867). El nuevo régimen foral sería mantenido y ampliado en parte durante el siglo y medio posterior, no sufriendo variaciones de importancia hasta 1978 y la subsiguiente aprobación del Amejoramiento del Fuero.

Se relaciona la palabra amejoramiento con mejora en el sistema jurídico existente. El Diccionario Panhispánico del español jurídico la define como una "expresión utilizada para designar las modificaciones y mejoras de los fueros antiguos [...] empleada por los reyes navarros en sus juramentos medievales para comprometerse a no empeorar los fueros, con el objetivo de mejorar los derechos e intereses legítimos de sus súbditos".^[1]​

En el Capítulo I del Fuero General de Navarra ya se advertía de cómo el propio monarca había trasladado a la normativa foral el compromiso de mejorar siempre los Fueros, nunca de empeorarlos.

El derecho navarro se basa en el denominado derecho pirenaico (que incluía fazañas) y guarda bastante relación con el aragonés; en ambos destacaba el derecho local, que será el predominante aunque surgirán unas costumbres y un derecho territorial que en el siglo XIII se pondrá por escrito. Será conocido como Fuero General de Navarra y, a su vez, se convertirá en la base del derecho navarro.

El Fuero General fue redactado por personas anónimas, conocedoras del derecho navarro y defensoras de sus tradiciones. En 1234 el rey Sancho VII falleció y, al no tener herederos que le descendieran, su sobrino Teobaldo de Champagne heredó el trono del Reino.

Este cambio de dinastía supuso un sentimiento de pánico en los navarros, ya que este rey no conocía su derecho de costumbres. Por ello decidieron poner el fuero por escrito y además incluyeron en el escrito el Fuero de Sobrarbe para demostrar la ya existencia del derecho navarro y que el poder legislativo era del pueblo y no del rey, cuya función rey era jurar lo escrito por los navarros. Este fuero será conocido como Fuero Antiguo o Fuero Viejo y hasta 1238 no se completaría su redacción.

El Fuero General se escribió en romance navarro-aragonés, apareciendo algunos términos en euskera para denominar las pechas (impuestos aragoneses) que debían pagar los labradores, que constituían la mayoría de la población. También regulaba las instituciones de derecho público y privado a partir del derecho consuetudinario, también conocido como Ius commune.

Al principio, el Fuero General de Navarra era asistemático, para posteriormente ser sistematizando en 6 libros. Se aprobó la condición de que este fuero sólo podía ser modificado por un acuerdo entre las Cortes y el rey; de esta forma se hicieron dos modificaciones conocidas como amejoramientos, la primera en el siglo XIV y la segunda en el XV. A pesar del éxito que tuvo el fuero, siguió primando el derecho local. Cabe destacar que en el siglo XV se concedió este fuero como derecho local a algunas ciudades como Pamplona o el Valle de Roncal.

El orden de jerarquía se organizó mediante el siguiente orden:

En Navarra no se empezó a utilizar el derecho común como derecho supletorio hasta el siglo XVI, a causa de la insuficiencia del derecho navarro. Finalmente, el Fuero General de Navarra se fue convirtiendo en la base de ese propio derecho.

Felipe III de Evreux hizo un juramento de mantener y mejorar el Derecho. Este juramento lo hizo ante el pueblo de Navarra y sus estamentos. Por ese motivo, en estos se nombraron a cuatro canónigos de Pamplona, cuatro representantes de la iglesia, cuatro ricoshombres, tres caballeros y las buenas villas para formar parte de una comisión que procedió a redactar un texto que luego la Corte General y el rey, con el apoyo de los estamentos y del pueblo, aprobaron.

Este amejoramiento, que se llevó a cabo en 1330, contiene 34 capítulos que van precedidos de la frase "Estos son los fueros que los ordenó don Philip por la gracia de Dios rey de Navarra", a los que sigue el otorgamiento en el que se hace referencia al juramento prestado por el rey de conservar y mejorar los fueros. Seis de los capítulos eran circunstanciales y transitorios. Las materias reguladas son todas de derecho privado y en algún caso con implicaciones penales. Además, como referencia al Fuero General de Navarra, menciona al Fuero Viejo, de modo que este capitulado nuevo del Amejoramiento se contrapone al viejo que queda reformado.

Una breve mención sobre el contenido de los capítulos incluye:

El segundo Amejoramiento que se realizó fue el 1 de febrero de 1418. En este Carlos III levantó un acta de reunión de los Tres Estados en el que se aprobó un ordenamiento que intentaba "ainader, menguar, mudar et corregir" los Fueros precedentes.

Este amejoramiento se hizo sobre el fuero antiguo, concretamente sobre los capítulos 3,4 y sobre el amejoramiento precedente de Felipe III, los capítulos 1,4 y 8.

El Amejoramiento de 1418 cuenta con catorce capítulos. En la edición de la Diputación Foral va precedido de los siguientes términos: "Memorias de los fueros que fizo don Carlos de Navarra".

Los cambios que se realizaron fueron los siguientes:

Finalmente, este Amejoramiento de 1418 no quedó incorporado al Fuero General y, por lo tanto, no se reconoció como parte de este.

Con la recuperación de la democracia en España tras el fin de la dictadura franquista, y la convocatoria para la elección de las cortes constituyentes de 1977, se inició en Navarra un debate político, jurídico e identitario sobre la manera de abordar la democratización de las instituciones forales y la regulación de la cuestión del régimen foral de Navarra en el nuevo texto constitucional.

Los sectores nacionalistas vascos, con el apoyo del PSOE, apostaron por la adhesión de Navarra al proyecto de comunidad autónoma del País Vasco, logrando el beneplácito inicial del gobierno del presidente Adolfo Suárez. Esa proclividad gubernamental a la constitución de una autonomía conjunta entre las tres provincias vascas y la de Navarra fue rechazada por los foralistas navarros y por la UCD navarra, que defendían un proyecto autonómico foral e independiente.

Como fórmula de compromiso, se llegó al acuerdo de que la Constitución reconocería el régimen foral de Navarra mediante la Disposición Adicional Primera (que reconoce los derechos históricos de los territorios) y el mantenimiento (en contraposición a su derogación para las demás provincias vascas) de la vigencia las leyes de confirmación y modificación de fueros de 1839 y 1841 sustentadoras del régimen foral. Además, se resolvió diferir el tema de la adhesión de Navarra al proceso autonómico vasco para más adelante cuando las instituciones forales se hubieran democratizado regulando en la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución, un procedimiento para que Navarra fuera incorporada a la comunidad autónoma del País Vasco.

Pese a todo, este compromiso político sobre la manera de abordar constitucionalmente la cuestión navarra no fue aceptado por un sector de la UCD navarra que descontento con la introducción en el texto constitucional del mecanismo de incorporación de Navarra al País Vasco decidió abandonar la formación centrista y fundar un nuevo partido, UPN.

Aprobada y promulgada la Constitución, en enero de 1979 por Real Decreto se creó el Parlamento Foral de Navarra (precedente inmediato del actual Parlamento de Navarra) como cámara normativa de representación democrática de la ciudadanía navarra. Los resultados de las elecciones a este Parlamento Foral celebradas en abril de 1979 y en la que también se eligieron a los miembros de la Diputación Foral, dieron a las fuerzas políticas (UCD, UPN, y PSOE -que había variado su inicial apuesta por la autonomía conjunta con las demás provincias vascas al apoyo a la autonomía propia para Navarra) una mayoría de más del 60% de los votos y de más del 75% de escaños de la cámara que dichas formaciones utilizaron para abrir las negociaciones con el Gobierno para, con apoyo en las Disposición Adicional Primera de la Constitución que establecía que la actualización general de los derechos históricos reconocidos para los territorios forales se llevaría en el marco de la Constitución.

Para la negociación con el Gobierno sobre el texto y modo de actualizar el régimen foral se formó una comisión negociadora compuesta por 7 miembros que representaban a los partidos favorables a la vía autonómica propia de Navarra: UCD, AP y PSOE. Las negociaciones se prolongaron durante más de 2 años, celebrándose un total de 12 reuniones oficiales con la comisión homóloga elegida por el Gobierno. Alcanzado un acuerdo final, se acordó tramitarlo como una ley orgánica de las previstas en la Constitución para regular el régimen general de las comunidades autónomas.

Su texto fue aprobado por el Parlamento Foral el 15 de marzo de 1982, con 49 votos a favor (los de UCD, PSN-PSOE, UPN y Partido Carlista) y 5 en contra (PNV y EE). A la sesión no asistieron los 16 parlamentarios restantes (Herri Batasuna y las agrupaciones electorales afines de Amaiur).

Posteriormente fue aprobada por las Cortes Generales en lectura única como ley orgánica, entrando en vigor el 16 de agosto de 1982.

Al igual que los estatutos de las demás comunidades autónomas que no accedieron a la autonomía a través del artículo 151 de la Constitución Española (todas, excepto País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía) el Amejoramiento del Fuero no precisó de referéndum para su entrada en vigencia.

El Amejoramiento del Fuero está integrado por un título preliminar, y otros tres títulos más. Totaliza 71 artículos, tres disposiciones adicionales, 7 disposiciones transitorias y una disposición final.

Como norma institucional básica de la Comunidad Foral, el Amejoramiento regula las instituciones de Navarra, sus competencias, así como aspectos conexos de organización institucional.

Su título preliminar declara a Navarra como Comunidad Foral, fijando su territorio en el de las merindades históricas de Pamplona, Tudela, Estella, Sangüesa y Olite y otorga a Pamplona la capitalidad.

Reconoce al castellano como lengua oficial de Navarra, pero atendiendo a la situación de pluralidad lingüística que se da históricamente en la parte norte de Navarra garantiza al euskera también el carácter de oficial en las zonas vascoparlantes en base al principio legal de predominio lingüístico.

El título primero está dedicado a las instituciones de Navarra. Se establece en él que las instituciones de Navarra son 3:

Su título segundo está dedicado a las competencias y facultades de Navarra. En él se especifican las distintas competencias de la Comunidad Foral.

Además, el Amejoramiento del Fuero recoge el principio foral clásico de relación financiera bilateral con el Estado a través del sistema de Convenio Económico y recupera a la Cámara de Comptos (institución medieval suprimida en 1836) como tribunal de cuentas propio.

Así mismo, el art.70 establece, la facultad de Navarra, dentro del marco constitucional, de suscribir de convenios y acuerdos de colaboración con las comunidades limítrofes (País Vasco, Aragón y La Rioja).

Su título tercero está dedicado a la reforma del amejoramiento, cuya iniciativa se reconoce tanto al Gobierno de la Nación y al Gobierno de Navarra, que deberán presentar al Parlamento de Navarra y a las Cortes Generales el texto de modificación que acuerden.

Por último, en su disposición adicional segunda, el Amejoramiento establece que el órgano competente al que alude la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución con potestad para poner en marcha el procedimiento para la incorporación de Navarra al País Vasco es el Parlamento de Navarra, órgano que también es declarado como competente para separar a Navarra del País Vasco una vez producida la incorporación.

El Amejoramiento del Fuero, de acuerdo con su propia previsión del necesario acuerdo entre Navarra y el Estado para proceder a su modificación, ha sido reformado en dos ocasiones.

En 2001 para suprimir el mecanismo automático de elección como presidente del Gobierno de Navarra al candidato del partido más votado en el caso de que ningún candidato alcance la mayoría requerida en el plazo legal establecido y para atribuir al presidente del Gobierno de Navarra la facultad de disolver el Parlamento de Navarra y convocar nuevas elecciones.

En 2009 se procedió a una segunda modificación de mayor calado, en el que se introdujo la regulación de instituciones como la Fiscalía Superior de Navarra y el Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, así como para actualizar la terminología utilizada en su texto.

La vía elegida para su negociación y promulgación como ley orgánica supuso la concepción del Amejoramiento como una verdadera actualización del régimen foral reconocido para Navarra en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 y a tal fin se le denominó precisamente "amejoramiento" en uso del tradicional y medieval término navarro para aludir a la actualización normativa. No obstante, la naturaleza y carácter jurídico del Amejoramiento sigue siendo un tema polémico.

Así, según algunos autores, el Amejoramiento es deudor de un concepto jurídico complejo en su constitución, pues si bien como los Estatutos de Autonomía serían producto de una concesión de la Constitución, "el Fuero supondría un derecho anterior a la propia norma que sería reconocido por ésta y que estaría basado en el concepto de libertad civil".^[2]​ Además, se relacionaría con el concepto de "autonomía originaria" del pueblo navarro, a pesar de que ni el Amejoramiento ni la doctrina suele utilizar comúnmente el concepto de "nacionalidad" previsto constitucionalmente y se prefiere la denominación de "comunidad foral".

Hay autores que han negado que el Amejoramiento tenga naturaleza de Estatuto de Autonomía, señalando que se trataría de un pacto entre Navarra y el Estado que viene a actualizar el contenido en la Ley de Modificación de Fueros de 1841. Mientras otros autores opinan que el Amejoramiento tiene una naturaleza bifronte: de un lado es un auténtico Estatuto de Autonomía que organiza a Navarra como Comunidad Autónoma y de otro lado es también un pacto foral y por ello Navarra no es una Comunidad Autónoma, sino que tiene un carácter singular y por eso se denomina Comunidad Foral.

Por su parte otros sectores minoritarios, entre los que se encuentran historiadores como Bartolomé Clavero, opinan que el pueblo de Navarra es "sujeto de soberanía" y está reconocido en la Disposición Adicional Primera del texto constitucional y solo a él le corresponde libremente decidir su estatus e identidad, sin que esté determinado por hechos históricos anteriores.

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