Política exterior y de seguridad común de la Unión Europea

La política exterior y de seguridad común (PESC) es una de las dos plataformas o medios de actuación en que se estructura la acción exterior (AE) de la Unión Europea. Se trata de un ámbito específico de acción que se encuentra sometido a reglas de funcionamiento asimismo específicas,^[1]​ diferentes a las que rigen el resto de políticas comunitarias, incluidas las que tienen vocación exterior (ayuda al desarrollo y cooperación, política comercial común, etc.), y que se enmarcan en una filosofía política más cercana al intergubernamentalismo que al llamado método comunitario (en ocasiones llamado "federal").

La política exterior y de seguridad común abarca potencialmente todos los ámbitos de la política exterior y de las relaciones internacionales^[1]​ (se exceptúan los específicamente sujetos a otras políticas comunes), así como todas las relativas a la seguridad de la Unión, incluida una política común de seguridad y defensa (PCSD) que podrá conducir a una defensa común.

La política exterior y de seguridad común está dirigida por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad,^[2]​ cargo en la actualidad ostentado por el socialista español Josep Borrell.

Las decisiones más importantes dentro de la PESC se adoptan por unanimidad; entre ellas, las cuestiones que inciden en el ámbito militar o de la defensa. En el ámbito de la PESC son los estados miembros los que ejercen el papel fundamental, a través del Consejo Europeo, que fija los objetivos estratégicos y define las orientaciones generales de la PESC. Destaca, en este sentido, la estrategia europea de seguridad, denominada «una Europa segura en un mundo mejor», acordada en diciembre de 2003.

La Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), cuya delimitación es un tanto imprecisa, implica la realización de operaciones de gestión de crisis, entre las que se incluyen «misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz». Dentro de la PSCD se reconoce la posibilidad de que algunos estados acuerden una «cooperación estructurada permanente», de manera que tales países se impliquen en operaciones más exigentes, debiendo contar con el acuerdo de los demás estados para el despliegue.

En el ámbito de la PESC hay que destacar dos órganos. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que realiza propuestas en esta materia y representa a la Unión Europea. Y la Agencia Europea de Defensa, entre cuyas funciones se encuentra «reforzar la base industrial y tecnológica del sector de la defensa y mejorar la eficacia de los gastos militares».

Los gastos de las actuaciones realizadas dentro de la PESC son financiados, en principio, con cargo a los presupuestos comunitarios. Con excepciones, las operaciones con repercusiones en el ámbito militar o de la defensa son financiadas por los estados miembros.^[3]​

Si bien la Política Exterior y de Seguridad Común, como tal, nació con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht en 1993, sus antecedentes más cercanos hay que buscarlos en la etapa política inmediatamente anterior, la que inauguró el Acta Única Europea con la creación, en 2001, de la entonces llamada "Cooperación Política Europea" (CPE), un pionero pero todavía precario mecanismo, estrictamente intergubernamental, de consulta mutua entre los Estados miembros en el seno del Consejo. Aunque esta política embrionaria no disponía tan siquiera de una estructura administrativa propia, ni era siempre respetada ni, por supuesto, estaba sujeta a control judicial alguno, fue el único paso posible en una Europa todavía cohibida por las líneas rojas que desplegaba la primera ministra británica, la euroescéptica Margaret Thatcher, cuyo país en ese tiempo era parte de la Unión Europea.

En diciembre de 2003 el Consejo Europeo reunido en Bruselas aprobó la propuesta del Alto Representante Solana que contenía la primera Estrategia Europea de Seguridad. El documento adoptado se proponía identificar los principales retos a los que debía enfrentarse Europa en los años venideros, entre los que destacan el terrorismo, el crimen organizado de dimensión transfronteriza y la viabilidad de los "estados fallidos", como amenazas de primer orden a la seguridad del continente y que requieren de un tratamiento coordinado a escala europea. También se establecían los objetivos concretos que debían alcanzar la Unión y sus Estados miembros para confrontarse adecuadamente a un entorno mundial cambiante, y por tanto frecuentemente inestable.

Si bien la eficacia de la primera EES se ha visto significativamente limitada por el necesario despliegue efectivo —con sus obstáculos— y en paralelo de una política exterior unitaria, su influjo ha sido claro en las actuaciones europeas en el ámbito de la política exterior y de seguridad común, así como también ha dejado huella en las estrategias nacionales de seguridad adoptadas por sus Estados miembros.

Los cinco objetivos principales de la acción exterior de la Unión Europea son los siguientes:

- La defensa de los valores comunes, los intereses fundamentales y la independencia de la Unión. Esta defensa incluye la integridad de la Unión que debe hacerse de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas.

- El fortalecimiento de la seguridad de la UE y de sus Estados miembros.

- El mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad a nivel internacional, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, el Acta final de Helsinki y con los objetivos del Tratado de París.

- El fomento de la cooperación internacional.

- El desarrollo y la consolidación de la democracia y el Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.

La PCSD incluye elementos positivos, por ejemplo, el potencial de mantener un enfoque basado en la seguridad humana. Sin embargo, este potencial no ha llegado a plasmarse en la realidad en una política de defensa propia. Hay que tener en cuenta que, de los 27 países que forman parte de la Unión Europea, 21 son, al mismo tiempo, miembros de la OTAN.

El Tratado de Ámsterdam instituyó la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), la vertiente operativa armada de la PESC, con la que se abría la posibilidad de crear posteriormente una estructura común de defensa, que "podrá conducir a una defensa común".^[4]​ La entrada en vigor del Tratado de Lisboa rebautizó esta política, significativamente, con el nombre actual de Política Común de Seguridad y Defensa, y reforzó significativamente sus capacidades y sus instrumentos de actuación real al abrir la posibilidad de establecer una cooperacción estructurada permanente (CEP) entre algunos Estados miembros más dispuestos y mejor dotados en materia de armamento y capacidades defensivas.

Particular relevancia tiene en el ámbito de la política común de seguridad y defensa la llamada "cláusula de defensa común" contenida en el apartado 7º del artículo 42 del Tratado de la Unión, de acuerdo con la cual si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados de la Unión "deberán" prestarle ayuda y asistencia "por todos los medios a su alcance". Esta cláusula, adoptada con la entrada en vigor de Lisboa, se inspira nítidamente en la que contiene, en parecidos términos, el Tratado del Atlántico Norte. Los Estados podrán canalizar dicha asistencia a través de organización creada por dicho tratado.

Es la política de defensa un ámbito que, por su indudable vinculación con el llamado "núcleo duro" de la soberanía nacional, ha resultado de compleja activación en el ámbito común, a pesar de haber sido una de las áreas que primero se persiguió unificar en los inicios de la construcción europea, a través de la fracasada Comunidad Europea de Defensa. El recuerdo de aquel intento fallido enterró durante mucho tiempo las ambiciones europeístas en el ámbito de la defensa. Sin embargo, el relanzamiento exterior que se produjo primero en Maastricht, y posteriormente en Ámsterdam, alcanzando la materia de la defensa, ha procurado gestionarse, especialmente en este último punto, con la máxima cautela y un alto grado de discreción, intentando no levantar susceptibilidades nacionales ni mediáticas en países donde la opinión pública o sectores de influencia son particularmente reticentes, como es el caso del Reino Unido o Irlanda. Así es como poco a poco, y a través de misiones concretas y limitadas temporal y logísticamente, el Consejo fue extendiendo prudentemente una red de aplicaciones e intereses de naturaleza militar en determinados ámbitos geográficos, aquellos en que una actuación común era conveniente internacionalmente y acorde, internamente, con una política común exterior europea: este fue el caso de las misiones armadas que llevó a cabo la Unión Europea en la franja de Gaza (vigilancia fronteriza), la República Democrática del Congo (supervisión electoral civil y de seguridad), los Balcanes (donde sucedió a la OTAN en sus funciones de supervisión de reconstrucción y seguridad), etc.

El potente impulso que en el ámbito institucional ha supuesto para la política común de seguridad y defensa el Tratado de Lisboa, y la cada vez más patente evidencia que ofrecen en la industria de la defensa las economías de escala que produciría una política común, o cuando menos coordinada, a nivel europeo, con manifiestas ventajas para países más obsoletos o menos desarrollados militarmente, así como el creciente desarrollo de una fragmentada pero verdadera política exterior y de seguridad común, parecen apuntar, con el fuerte impulso de un núcleo duro de países encabezados por Francia (Italia, España, Polonia, etc., y, en menor medida, Alemania), a un relanzamiento significativo de la política común de seguridad y defensa.

Por el momento la PESC ha experimentado un desarrollo desigual en función de las áreas geográficas y de los distintos momentos políticos. La regla de la unanimidad que rige para las decisiones más relevantes hace muy difícil alcanzar acuerdos de peso en las materias más sensibles o que más divisiones de enfoque conllevan. Así, asuntos de la máxima importancia global, como son las guerras de Afganistán o de Irak, continúan hoy en día vedadas a la acción común europea por razón de la distancia que enfrenta las distintas perspectivas y sensibilidades nacionales al respecto.

No obstante se han producido avances que, aunque a veces lentos y generalmente llevados discretamente, no dejan de resultar muy significativos políticamente; así, cada vez son más frecuentes los comunicados, posiciones e incluso acciones comunes que la Unión adopta en relación con los acontecimientos mundiales más acuciantes, y la coordinación, o cuando menos el sondeo mutuo de las actuaciones nacionales en política exterior se han venido convirtiendo en una práctica habitual, creando un ambiente de cooperación multilateral creciente entre los Estados de Europa en sus posicionamientos políticos, aun cuando la Unión como tal no consiga adoptar una política propia.

La Política Exterior y de Seguridad Común no ha alcanzado el mismo grado de integración dentro de la Unión Europea que el de otras políticas, especialmente en materia económica. La PESC es un ámbito en el que los estados han querido mantener el poder decisorio. En este sentido, la regla de la unanimidad permite a cualquier Estado vetar aquellas decisiones en este ámbito que considere oportuno.

Por otra parte, existen determinadas áreas de influencia en las que un esfuerzo particularmente intenso, y en ocasiones el empeño personal del Alto Representante anterior, Javier Solana, por parte de los Estados miembros y de las instancias europeas, han propiciado la creación y el desarrollo de una verdadera política exterior común europea, en ocasiones sobre zonas de conflicto de indudable relevancia y complejidad. Este ha sido el caso de la política europea en el Cercano Oriente, donde la Unión ha adoptado una auténtica posición propia y común a todos sus Estados. Esta coordinación dio sus frutos con especial apreciación cuando la Unión Europea fue incluida como uno más de los cuatro miembros del llamado "Cuarteto para la Paz" en Oriente Próximo, junto con Estados Unidos, Rusia y las Naciones Unidas.

Parecida unidad política en las reacciones nacionales y comunitaria, en el seno de la PESC, se ha producido en situaciones de crisis como la que estalló en Myanmar (antigua Birmania) en 2008, o la que se prolonga todavía en Irán con motivo del llamado Movimiento Verde y del programa nuclear iraní, donde Estados Unidos y otros países aliados delegaron en la Unión Europea y su Alto Representante la llevanza y el seguimiento de las negociaciones con la República Islámica.

La Política Exterior y de Seguridad Común no ha alcanzado el mismo grado de integración dentro de la Unión Europea que el de otras políticas, especialmente en materia económica. La PESC es un ámbito en el que los estados han querido mantener el poder decisorio. En este sentido, la regla de la unanimidad permite a cualquier Estado vetar aquellas decisiones en este ámbito que considere oportuno.

Un colectivo que apuesta por la entrada de la Política exterior y de seguridad común de la Unión Europea en las Naciones Unidas es el de los federalistas europeos. Estos abogan por una mayor coordinación y transparencia en la toma de decisiones que harían de la PESC una herramienta que convertiría a la Unión Europea un actor creíble en la escena mundial. De esta manera, la UE gozaría de una mayor visibilidad y aclararía sus relaciones con distintas regiones importantes del mundo, como es el caso de Afganistán e Irak. Con este fin, los federalistas apuestan por la salida de Francia y Reino Unido del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y por que Italia y Alemania retiren sus candidaturas a dicho organismo.

Este objetivo estaría vinculado a la demanda de democratización de la PESC. Esto es, que el Parlamento Europeo sea consultado sobre cualquier proyecto de decisión del Consejo sobre la PESC, así como el control de la totalidad del presupuesto del servicio diplomático de la UE.

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