Refundación de la Unión Europea
La refundación de la Unión Europea (UE) es el proyecto iniciado en 2017 que busca la reforma institucional de dicha organización internacional. La iniciativa comenzó dentro del contexto creado tras el referéndum sobre la permanencia del Reino Unido en la UE —que luego de varios años de incertidumbre condujo a la salida de dicho país de la UE en 2020— y la dinámica consecuente a la postura de relativa ruptura planteada por el gobierno estadounidense de Donald Trump respecto a la UE y los Estados miembros de la organización. No obstante, a partir de 2020, la crisis de la pandemia de COVID-19 se convirtió en el principal catalizador que impulsó una serie de cambios de considerable magnitud en el bloque comunitario.
El proyecto es liderado principalmente por la Comisión Europea (CE) y el denominado eje franco-alemán. Así, desde que asumió sus funciones en 2017, el presidente francés Emmanuel Macron ha sido el abanderado de las principales propuestas en respaldo de su consigna de “refundar Europa”. El dirigente incluso publicó una carta titulada “Para un renacimiento europeo” que apareció en marzo de 2019 en 28 periódicos de la UE. Sin embargo, en los primeros años de su gobierno, Macron no había obtenido el respaldo del gobierno de la canciller alemana Angela Merkel a sus iniciativas más ambiciosas dentro de la UE. Ello pese a que varios especialistas supusieron que habría un reforzamiento del eje en respuesta la incertidumbre creada por el supuesto deterioro de la relación con el gobierno de Trump. Y es que las declaraciones de Merkel y Macron en 2017 habían creado expectativas; por ejemplo, el ex presidente del Consejo de Ministros de Italia Enrico Letta llegó a afirmar que había comenzado la “refundación de la UE”.
Pero la situación cambió el 18 de mayo de 2020, cuando ambos gobernantes dieron una rueda de prensa conjunta en la cual presentaron un plan para la UE en el marco de la crisis de la pandemia. Este impulso se integró con varias acciones institucionales iniciadas en marzo de ese año, que fueron seguidas por una ola de anuncios sin precedentes. Las medidas presentadas relanzaron las expectativas sobre el hipotético momento histórico por el que la organización europea estaría atravesando.
Con anterioridad a la crisis ya se habían instaurado otras medidas como la aprobada durante la cumbre de Bruselas en diciembre de 2017 cuando los dirigentes de 25 Estados de la UE lanzaron la Cooperación estructurada permanente (CEP) para relanzar el proyecto de la Europa de la Defensa. La CE también ha planteado completar la unión bancaria gracias a la creación de un garantía de depósitos paneuropea y un fondo de resolución bancario, que ha hecho parte de la tendencia que busca un fortalecimiento de la eurozona como “embrión” de una "Europa a varias velocidades", evocada por varios miembros del Consejo Europeo. Un año más tarde los líderes europeos fijaron por primera vez un calendario para dotar a la Unión Monetaria de un presupuesto para la eurozona, pero la desconfianza mutua entre los socios retrasó sine die la culminación de la Unión Bancaria.
Mientras que la rivalidad entre EE.UU. y China se intensificaba durante la presidencia de Trump, la UE comenzó a debatir la noción de «autonomía estratégica», que exige a la organización defender su soberanía y promover sus intereses de manera independientemente. Dicha autonomía de la UE suele vincularse a la defensa, pero esta podría ir más allá, teniedo en cuenta que a nivel internacional las capacidades económicas y tecnológicas han ganado relevancia. Sin embargo, varios líderes la la UE aspiran a dotarla de las capacidades militares que consideran necesarias para garantizar su defensa. En este sentido, el argumento principal en el relanzamiento de la defensa de la UE es el de conseguir la autonomía estratégica.
El gobierno de Joe Biden que reemplazó al de Trump en 2021, ha creado numerosas expectativas dentro de la clase política y la opinión pública en la UE. Sin embargo se ha mantenido la “pérdida de confianza” en la relación bilateral y el deseo de que la UE asuma su autonomía de funcionamiento.
El proyecto de François Bayrou como candidato del Movimiento Demócrata en las elecciones presidenciales de Francia de 2012, estipulaba que de resultar elegido, trabajaría por una refundación de la UE que incluyese la creación de un puesto Presidente de la Unión Europea elegido por sufragio universal. Finalmente Bayrou perdió las elecciones por lo que no pudo implementar su propuesta.
En 2014, Michel Rocard ex primer ministro de Francia durante la presidencia de François Mitterrand y ex eurodiputado manifestó que la salida del Reino Unido de la UE favorecería la “reestructuración de Europa”, permitiendo el surgimiento de “una Europa que pueda decidir”.
En 2017 comenzó un periodo de transición en las relaciones Reino Unido-Unión Europea tras el inicio formal del trámite para la retirada británica del bloque (Brexit). En respuesta a lu nueva situación, Jean-Claude Juncker —entonces presidente de la Comisión Europea— presentó un Libro Blanco el 1 de marzo de ese año, tras declarar que la Unión Europea (UE) estaba ya en “pleno proceso de refundación”. El documento propuso a los Estados miembros de la UE decidir entre uno de los cinco escenarios para dirigir la UE en el futuro, e instó a «pasar página y empezar un nuevo capítulo en nuestra historia» tras el Brexit.
Durante la Cumbre de Roma del día 25 del mismo mes, los dirigentes de la UE se reunieron para celebrar el 60.º aniversario de los Tratados de Roma, reflexionar sobre los logros alcanzados por la organización y debatir sobre el futuro común. Entonces Juncker retó a los miembros del Consejo Europeo a posicionarse en torno a una de las vías del Libro Blanco, para que de esta forma, aquellos que obstaculizan la toma de decisiones quedasen en evidencia. «Hemos elegido este método para obligarlos a salir de la ambigüedad», explicó.
En mayo, un día después de posesionarse como presidente de Francia, Emmanuel Macron realizó su primera visita oficial a Berlín donde se entrevistó con la canciller alemana Angela Merkel, y expuso su meta de reforzar la UE a través del eje franco-alemán. Tras el encuentro, ambos mandatarios dejaron clara su voluntad de reformar los Tratados constitutivos de la Unión Europea de ser necesario.
El 23 de junio siguiente Macron dijo que en el lapso de tres meses París y Berlín presentarían conjuntamente una hoja de ruta con propuestas concretas para el futuro de la UE y la eurozona. La declaración tuvo lugar en su primera conferencia de prensa conjunta con Merkel posterior a una cumbre europea. Sin embargo, la formación de un nuevo gobierno tras elecciones federales de Alemania de 2017 se extendió entre septiembre de ese año y marzo de 2018, por lo que la presentación de la hoja de ruta fue retrasada hasta el mes de junio siguiente.
La dinámica franco-alemana continuó el 1 de julio cuando se celebró el primer funeral de Estado europeo en el que se despidió a ex canciller alemán Helmut Kohl durante una ceremonia en la Sede de Estrasburgo del Parlamento Europeo. En esa ocasión Macron y Merkel se erigieron como responsables de dar continuidad al legado de Kohl en la integración europea en la que el fallecido político fue clave.
También en el parlamento de Estrasburgo, Juncker aprovechó su discurso del estado de la Unión en septiembre, para proponer una serie reformas. En su disertación destacó la necesidad de que todos los Estados miembros de la UE entren a formar parte de la eurozona y el espacio Schengen para el 2025. Expuso además detalles que no figuraban en el Libro Blanco, entre ellos la idea de fusionar las presidencias de la Comisión y el Consejo, así como la conveniencia de nombrar un "superministro" de economía para la eurozona. Juncker también solicitó la celebración una cumbre de los 27 líderes europeos en Sibiu, Rumanía (iniciativa que fue aceptada y dio curso a la reunión celebrada el Día de Europa de 2019, donde se aprobó una declaración de diez compromisos).
En otro momento simbólico, el 26 de septiembre, durante su "Discurso de la Sorbona" en París, Macron propuso la creación de un “grupo de refundación europea” entre voluntarios del Consejo Europeo y las demás instituciones comunitarias para formalizar medidas hasta el verano 2018. Sin embargo, la iniciativa no fue implementada.
Por otra parte, el presidente estadounidense Donald Trump se mostró partidario del Brexit y durante su campaña presidencial en 2016 —que fue en parte paralela al proceso de referendo que originó el proceso— apoyó abiertamente a los partidarios de dicha causa. Una vez tomada la decisión de salir de la UE, Trump no solo celebró la decisión sino que además advirtió de futuras nuevas salidas. Ya como presidente, desde enero de 2017, en varias ocasiones manifestó su posición a la idea supranacional que representa la UE, y cuestionó la conveniencia de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). También se negó a dar continuidad al Acuerdo de París —firmado por la administración anterior a la suya— que establece medidas para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.
En respuesta, Merkel consideró a Trump como un socio no fiable: “Los tiempos en los que nos podíamos fiar completamente de los otros están terminando... nosotros los europeos debemos tener nuestro destino en nuestra propia mano”, declaró en mayo la canciller. Estas declaraciones se unieron a las que ya había expresado en enero cuando habló de la necesidad de crear un ejército europeo ya que, incluso en las relaciones transatlánticas, consideró que no existía una “garantía eterna” para la cooperación militar con los europeos.
En este contexto, y dado que la UE forma parte del G-20 al igual que algunos de sus Estados miembros, la Cumbre de dicho foro en Hamburgo en julio de 2017 sirvió para plasmar la unidad del bloque europeo frente a los desafíos internacionales del momento, incluida la política exterior de Trump. En el comunicado final de la cumbre, los miembros del G-20 respaldaron de forma unánime el libre comercio y todos, menos Estados Unidos, ratificaron su apoyo al Acuerdo de París.
En mayo de 2018, Merkel embistió nuevamente contra Trump en Aquisgrán: “Hay conflictos a las puertas de Europa. Y la época en la que podíamos confiar en Estados Unidos se acabó”. Dichas declaraciones tuvieron lugar en el marco de la ceremonia de entrega del Premio Carlomagno otorgado a Macron “por su visión de una nueva Europa y la refundación del proyecto europeo”. El presidente francés secundó la reacción de Merkel respecto a la retirada del gobierno estadounidense del Acuerdo internacional sobre la congelación del programa nuclear iraní: “Algunas potencias han decidido incumplir su palabra”. Así mismo, en el mes de agosto, Macron llamó a “revisitar la arquitectura europea de seguridad y defensa para que no repose únicamente en Estados Unidos”, e indicó que deseaba lanzar "una reflexión exhaustiva sobre las consecuencias del final de la Guerra Fría con todos los socios de Europa, incluido Rusia".
A mediados de julio, Trump recalcó que “Tenemos muchos enemigos. Creo que la Unión Europea es un enemigo, por lo que nos hace en el comercio.” Sin embargo, antes de terminar dicho mes, Trump y Juncker escenificaron un acuerdo para evitar la guerra comercial que pretendía incrementar un 25 % los aranceles a los automóviles importados a EE. UU. Los dirigentes indicaron que la UE compraría más soja y gas licuado del petróleo a EE. UU. y se comprometieron a trabajar conjuntamente para eliminar los aranceles en los bienes industriales. Los ya existentes se pondrían en suspenso, mientras que los impuestos al acero y el aluminio aplicados por Trump se reexaminarían, igual que las represalias de la UE.
El 22 de enero, coincidiendo con el 56 aniversario de la firma del Tratado del Elíseo, Angela Merkel y Emmanuel Macron firmaron el Tradado de Aquisgrán, con el objetivo de dar “un nuevo impulso” a Europa. Además se comprometieron a profundizar en la integración económica entre ambos países, fomentar las relaciones de sus sociedades civiles e impulsar la cooperación en política exterior, de defensa, seguridad y de desarrollo.
Por otra parte, tras las elecciones al Parlamento Europeo en mayo de 2019, el Consejo Europeo inició el proceso para renovar de la jefatura de sus principales instituciones de la UE. Durante varias reuniones no concluyentes, numerosos nombres fueron barajados para el cargo de presidente de la Comisión Europea, incluyendo la posibilidad de postular a Merkel para el puesto. Sin embargo fue Ursula von der Leyen quien resultó elegida en un cumbre del Consejo en Bruselas el 2 de julio de 2019, en una cumbre donde ademáas fueron designados el Alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, así como los presidentes del Consejo y del Banco Central Europeo.
Fue Macron quien propuso el nombre de Von der Leyen para reemplazar a Juncker. Con anterioidad a la nominación, varios líderes europeos como el propio Juncker o el presidente del Gobierno de España, Pedro Sánchez se mostraron partidarios de fusionar los cargos de presidente de la comisión con el de presidente del Consejo, pero dicha opción no fue retenida, pese a que la propuesta de fusión no es nueva, ya que se remonta a la Convención sobre el futuro de Europa, cuando fue promovida por Jean-Luc Dehaene quien luego se aseguró que el Tratado de Lisboa incluyese dicha posibilidad.
Macron también aseguró que una Comisión Europea compuesta por una treintena de comisarios no podía funcionar correctamente. Para mejorar la situación llegó a proponer que el número fuese reducido a 15 y para conseguirlo sugirió que los Estados miembros más grandes renunciasen a nombrar comisarios. A pesar de ello, las negociaciones intergubernamentales decidieron que la Comisión Von der Leyen contara con miembros de todos los estados, incluido un comisario francés.
En cuanto a la cuestión de la OTAN, el Macron fue aún más explícito en el otoño de 2019 al afirmar que dicha organización se encontraba en un estado de “muerte cerebral”. Su diagnóstico sobre la Alianza Atlántica se refería al episodio de la retirada unilateral, por parte de Trump, de sus tropas en el norte de Siria durante la guerra civil. Asimismo sostuvo que, con el repliegue de EE. UU. y el ascenso de China, las instituciones europeas deberán transformarse o sucumbir.
En lo relativo al Brexit, el acuerdo negociado entre el gobierno británico y la UE fuera rechazado tres veces en la Cámara de los Comunes en el primer semestre de 2019. En consecuencia la primera ministra Theresa May renunció a su puesto como jefa de su partido el 7 de junio, lo que provocó la carrera por el liderazgo, que dio paso al nombramiento de Boris Johnson como primer ministro británico el 24 de julio siguiente.
Mientras tanto, el intento de Juncker de lanzar una reforma en profundidad de la UE con su propuesta de cinco escenarios que había presentado en 2017 no contó con respaldo suficiente por parte de los jefes de Estado y de Gobierno de la UE.
Bajo el gobierno de Boris Johnson se logró un acuerdo que permitió que el Brexit se concretase el 31 de enero de 2020. La UE perdió el 13 % de su población, el 15 % de su producto interior bruto (PIB) y el 5,6 % de su superficie. A pesar de ello, la UE continuó siendo en 2020 una potencia política y económica mundial: formaba el tercer mayor grupo de población después de China y la India, además de concentrar el 18,5 % de la economía mundial, y el 16 % de las exportaciones mundiales. Tras el Brexit, la eurozona pasó a sumar el 86 % del PIB y el 77 % de la población de la UE, reforzando así su importancia como motor político y económico de la Unión.
El 1 de enero de 2021 se hizo efectiva la salida del Reino Unido del bloque comunitario. Los ciudadanos y las empresas británicas dejaron de estar bajo el marco normativo de la UE. El texto del acuerdo comercial, que ambas partes negociaron durante todo el año, marcaría la base para la relación futura entre la UE y el Reino Unido.
Sin embargo, quedó por definir el hipotético papel que tendría el Reino Unido dentro del proyecto de construcción de la autonomía estratégica la UE.
A partir de finales del primer trimestre de 2020, varios de los Estados miembros de la Unión se confrontaron a la crisis sanitaria de la pandemia de COVID-19. El impacto mediático generado por la situación, precipitó a los gobiernos nacionales y a las instituciones europeas a una situación sin precedentes, que en marzo, llevó a que los Estados miembros aceptaran la recomendación emitida por la Comisión Von der Leyen sobre lo que deberían hacer para restringir la entrada en el territorio a los residentes extracomunitarios. Casi al mismo tiempo, la Comisión lanzó su primera reserva de material médico con el fin de repartirlo a los Estados de la Unión más afectados por la pandemia.
En abril se sucedieron numerosas acciones políticas en respuesta a la crisis. En primer lugar reaccionó el Banco Central Europeo (BCE) con un programa de compra de títulos para evitar el colapso de los mercados de deuda, lo que contribuyó a estabilizar la situación financiera. Entonces, tras ser aprobada por primera vez la denominada “cláusula general de salvaguarda” prevista para escenarios de graves crisis generalizadas que afecten a la eurozona, la Comisión pudo levantar los límites que fijaba el pacto de estabilidad y crecimiento. De esta forma se autorizó a los gobiernos nacionales a inyectar en la economía tanto dinero “como fuese necesario”. A dicha flexibilización se añadieron también los cambios en la autorización de ayudas públicas, ya que la normativa permitió otorgar hasta 800.000 euros por compañía en forma de subvención directa o ventajas fiscales. De manera complementaria, el Eurogrupo logró un acuerdo la segunda semana de abril que estableció los detalles de la primera red de seguridad comunitaria contra los efectos de la pandemia.
Pero el anuncio más destacado llegó el 18 de mayo de 2020, cuando en una rueda de prensa Merkel y Macron presentaron un plan para la UE en el marco de la crisis de la pandemia. Este impulso se integró con varias acciones institucionales de las semanas anteriores, y sirvió de base al plan recuperación económica (Next Generation EU) presentado por Von der Leyen la semana siguiente. Empero, el anuncio conjunto de Merkel y Macron fue impulsado por un fallo del Tribunal Constitucional de Alemania, que días antes había puesto en duda la independencia del Banco Central Europeo (BCE) para mantener a flote las economías de los miembros más vulnerables de la organización, así como la gobernabilidad de la UE. Hasta entonces, Merkel —quien ocho años antes, en el punto más álgido de la crisis del euro, aseguró que no habría eurobonos “mientras yo viva”— se había opuesto a la propuesta de Macron para crear un fondo que obligaría a los 27 a aumentar la deuda de forma conjunta.
En diciembre de 2020, la vacuna Tozinameran contra COVID-19 logró la autorización de comercialización en la UE. BioNTech, el laboratorio al origen de la vacuna, había recibido más de 9 millones de euros de financiación de la UE para la investigación durante la década precedente. Además, en junio fue beneficiario de un préstamo de 100 millones de euros del Banco Europeo de Inversiones (BEI), respaldado por la UE. Esto ayudó al laboratorio alemán a ampliar sus capacidades de fabricación y a suministrar la vacuna a nivel mundial.
En el plano internacional, durante el mes de mayo la Comisión lanzó la "Respuesta mundial al coronavirus", una acción que “persigue el acceso universal a vacunas, tratamientos y tests de coronavirus asequibles”. En la primera jornada del evento quedó cubierto el objetivo monetario de 7400 millones de euros, más de la mitad de los cuales procedían de la UE y sus Estados miembros. Este “maratón mundial de donantes”, dio paso al lanzamiento de una campaña denominada Global Goal: Unite for our Future que culminó el 27 de junio con una cumbre mundial de donantes, presidida por Von der Leyen, que recaudo 6.150 millones de euros.
Emmanuel Macron ha manifestado que la refundación de la UE sólo se hará a través de un “debate democrático organizado”, ya que según el presidente francés, “los pueblos europeos necesitan apropiarse de la idea europea”. Así mismo, en julio de 2017 en su primer discurso ante los diputados y senadores reunidos en sesión extraordinaria en el palacio de Versalles, el presidente francés llamó a recobrar el espíritu de los padres fundadores de la Unión Europea. Además anunció su intención de lanzar "convenciones democráticas" en los Estados miembros para "refundar" la Unión.
El mandatario ya había propuesto la creación de dichas convenciones en junio de 2016 cuando era ministro de economía del Gobierno Valls, antes de haber presentado su candidatura para las elecciones presidenciales de Francia de 2017. Ya candidato la idea formó parte de su proyecto durante la campaña que lo llevó a la presidencia. Entonces Macron consideró que dichas conveciones podían ser comparadas con los Estados generales de Francia durante el Antiguo Régimen, con el potencial de dar lugar a una “breve hoja de ruta” que fijaría las directrices europeas durante cinco a diez años.
Finalmente el mecanismo —oficialmente llamado “consultas ciudadanas”— se desarrolló entre abril y octubre de 2018 en los Estados miembros a excepción del Reino Unido, Hungría e Italia. Subsecuentemente los resultados fueron presentados al Consejo Europeo de diciembre siguiente. Paralelamente con las consultas, la Comisión Juncker organizó más de mil "Diálogos de ciudadanos" que junto a la iniciativa de Macron buscaron involucrar a los ciudadanos en la definición de la agenda de las elecciones europeas de 2019.
En 2020, la idea de Macron para una "Conferencia de Reforma" fue adoptada por la Comisión y el Parlamento Europeo. Aunque inicialmente la conferencia sobre el futuro de Europa debía comenzar ese año, su puesta en marcha fue aplazada como resultado del confinamiento por la pandemia de COVID-19 por lo que su inauguración tuvo lugar el 9 de mayo de 2021 en Estrasburgo. Entre tanto, solo Alemania y Francia habían presentado un documento conjunto, centrado en la estructura y funcionamiento de una conferencia pensada inicialmente para refundar la UE en 2022. Sin embargo, fue el gobierno español el primero en formular propuestas concretas para la transformación de la UE después de la pandemia, cuando en mayo de 2020, propuso una batería de protocolos sanitarios, turísticos, industriales y digitales.
La Conferencia pretende aprovechar las contribuciones de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y los ciudadanos. Las propuestas resultantes que entren dentro de las competencias de la UE pueden ser implementadas por la Comisión, que cuenta con un mandato para ello. Por otro lado, si se va a realizar una reforma de los tratados, necesariamente se implementará el mecanismo de una Convención o, para una revisión menor, de una conferencia intergubernamental (CIG). En cualquier caso, el texto resultante deberá ser ratificado en todos los Estados miembros.
Conceptos como "unión europea de la defensa", "soberanía europea" o "autonomía estratégica" se han convertido en un lenguaje común para significar la ambición de la UE de actuar como un actor internacional y contribuir a dar forma al “nuevo orden mundial”. No obstante, este concepto no ha sido definido con precisión y es interpretado de forma ambigua, cuando no contradictoria, por lo que el término ha contribuido a eludir el debate sobre la definición estratégica de la UE. En 2020, la idea de una autonomía de defensa parcial contaba con un apoyo amplio y creciente entre los líderes europeos, pero no cuando se combinaba con la idea más ambiciosa y costosa de la soberanía total en la defensa.
Genéricamente el concepto de autonomía estratégica se vincula a las capacidades indispensables para llevar a cabo acciones militares autónomas. Específicamente, el concepto cuenta con tres dimensiones: política (estrategia), operativa (capacidades) o industrial (equipos). Su implementación obliga a redefinir el concepto de soberanía de cada Estado miembro de la UE, ya que debido a la perdida capacidad militar para garantizar su soberanía individualmente, los gobiernos deben evaluar qué partes de su defensa se "europeízan" y el nivel de especialización al que optan.
En su Libro Blanco sobre la Defensa de junio de 2017, la Comisión Europea amplió su enfoque industrial de la autonomía a otros aspectos asociados con la regulación de las inversiones estratégicas extranjeras, la cantidad del gasto de defensa y proporcionar una mejor relación calidad-precio a través de adquisiciones multinacionales y la reducción de la dependencia europea de terceros países para componentes clave. Eventualmente, el aumento del gasto europeo en defensa podría dar lugar a discusiones industriales y políticas a ambos lados del Atlántico a medida que se negocian contratos estratégicos. Sin embargo, las discusiones intraeuropeas también presentan desafíos como la preferencia nacional o el desacuerdo sobre las regulaciones de exportación de armas.
Por otra parte, la premisa de que la UE debe avanzar hacia una autonomía estratégica que le permita actuar sin someterse a las presiones de EE.UU. o China, impulsó la retórica de Ursula von der Leyen sobre una “Comisión Europea Geopolítica”. Adicionalmente, el entonces comisario europeo de Comercio Phil Hogan consideró necesario “pensar cómo garantizar la autonomía estratégica”, pero dejó claro que ese concepto no significa que se deba buscar la autosuficiencia, ya que dada la complejidad de las cadenas de suministro, esto sería un objetivo inalcanzable.
Solamente algunos Estados de la UE disponen de criterios propios de autonomía estratégica que puedan aplicar a nivel comunitario. El gobierno de Francia ha considerado que las autonomías estratégicas nacional y europea, se refuerzan mutuamente en la medida en que aumentan sus posibilidades de actuación, por lo que le interesa desarrollar la autonomía estratégica europea. El sentido de autonomía está más arraigado en Francia que en otros Estados porque una potencia nuclear precisa de una libertad de acción amplia y porque dispone de un sector industrial bajo control público. Por su parte, en el ámbito industrial, el objetivo del gobierno alemán es preservar sus tecnologías críticas nacionales y aumentarlas mediante la cooperación europea al respecto. Sin embargo, en la progresiva construcción de la autonomía estratégica, el contexto geopolítico y la “crisis existencial” de la UE han favorecido iniciativas bilaterales de carácter militar en el eje franco-alemán. Estos países ven necesario aumentar la autonomía estratégica de la UE porque complementa –no sustituye– a su propia capacidad nacional.
Aunque en el ámbito económico la estrategia europea esté más desarrollada, la crisis de la pandemia por COVID-19 podría derivar en un recrudecimiento de los conflictos comerciales y de divisas.
En junio de 2020, los ministros de defensa de la UE acordaron desarrollar una "brújula estratégica", que pretende definir los objetivos de la organización en cuanto a la política de seguridad y defensa. La brújula, que deberá ser adoptada por los líderes europeos durante la Presidencia francesa del Consejo en la primera mitad de 2022, se basará en un análisis de amenazas realizado por el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE). La brújula no sustituirá a la Estrategia global de la UE (EGUE), que establece las prioridades generales de la política exterior de la Unión. En cambio, se supone que es una estrategia de "rango medio", que traduce las prioridades de la UE en objetivos tangibles y define qué capacidades debe desarrollar la Unión. La Brújula también tiene como objetivo fomentar una "cultura estratégica" europea común, impulsando a los Estados miembros hacia un entendimiento común de las amenazas clave para la UE y cómo contrarrestarlas juntos.
Los avances de la defensa europea se iniciaron en 2017 con la publicación de la EGUE en un documento titulado «Una visión común, una actuación conjunta: una Europa más fuerte», presentado por Federica Mogherini, Alta representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (AR) entre 2014 y 2019. Entonces, la intensidad de los cambios ocurridos en la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) llevó a varios autores a afirmar que se había avanzado “más en un año que en 10”.
En consonancia, el gobierno francés ha hecho saber que le gustaría que durante su presidencia del Consejo de la UE en 2022, se pueda llegar a una declaración política que resuelva la cuestión del uso del artículo 42.7 del Tratado de Lisboa que establece que si un Estado miembro es víctima de agresión armada en su territorio, el resto de Estados tienen la obligación de ayudar y asistir a través de todos los medios a su alcance. Para Alemania, no obstante, sería necesario lanzar una europeización de la "disuasión nuclear" de Francia y de su lugar en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Mientras tanto se ha puesto en marcha la llamada Capacidad Militar de Planificación y Ejecución (CMPE), que se aprobó en junio de 2017. Los Estados miembros desbloquearon la creación de este cuartel en Bruselas que planifica y ejecuta las misiones militares no ejecutivas. Este embrión de cuartel militar permanente de la UE asumió el mando de las misiones de formación militar de la Unión en África Central, Mali y Somalia.
Por otra parte, como resultado del Brexit, el Reino Unido ha dejado de obstaculizar la puesta en marcha de la política de defensa europea. Sin embargo las relaciones estratégicas e industriales que Alemania y Francia mantienen bilateralmente con dicho país podrían permitir al Reino Unido continuar estando presente en la defensa europea.
Investigación
El proyecto para la creación del Fondo Europeo de Defensa (FED) fue propuesto por la Comisión Juncker el 7 de junio de 2017, y desde el comienzo fue apoyado activamente por Francia y Alemania. El documento de debate sobre la defensa europea era parte de la estrategia de la Comisión para el futuro de la Unión y fue desarrollado conjuntamente por Mogherini y Jyrki Katainen, vicepresidente de la Comisión y Comisario europeo de Fomento del Empleo, Crecimiento, Inversión y Competitividad. Siguiendo este lineamiento, durante el Consejo Europeo de ese mes, los miembros de dicha institución acordaron buscar medidas para lograr una mayor cooperación militar, acompañada de la homologación del armamento.
Si bien el FED no va a reemplazar los presupuestos nacionales de defensa, sí proporcionará incentivos para la cooperación en la investigación, el desarrollo y la adquisición conjuntos de equipos y tecnologías de defensa. Así, el presupuesto comunitario ha financiado por primera vez la defensa, aunque el material desarrollado entre todos pertenecerá solo al Estado que lo compre. Con ello se refuerza la Agencia Europea de Defensa, creada en 2004 para, cuyo presupuesto el Reino Unido mantuvo congelado durante años.
Para el periodo 2017-2020 la UE movilizó 90 millones de euros, pero solo para investigación. En diciembre de 2020, las instituciones de la Unión alcanzaron un acuerpo político que dotó de 7.953 millones de euros al FED dentro del marco financiero plurianual (2021-2027).
La Cooperación estructurada permanente (CEP por sus siglas en español o PESCO por sus siglas en inglés) es un instrumento que permite a los Estados miembros, que así lo deseen, desarrollar conjuntamente sus capacidades de defensa y a suministrar unidades de combate para misiones planificadas. La Agencia Europea de Defensa (AED) evalúa las contribuciones, mientras que el Consejo Europeo autoriza a la acción. Además, el mecanismo no define los asuntos que regulará, sino que son los miembros quienes decidan qué contenidos tendrá el mismo. A diferencia de la entrada de un Estado en el euro (condicionada a parámetros en materia de deuda, déficit presupuestario o inflación), la participación en la CEP no exige llenar ningún requisito, pero sí cumplir los compromisos cuya aplicación evaluará periódicamente el Alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (AR). Dicho instrumento, que el Consejo Europeo está facultado para poner en marcha por mayoría cualificada, ha permitido la creación de un núcleo duro entre los Estados dispuestos a una mayor integración militar.
El instrumento fue añadido en el Tratado de Lisboa (recogido en los artículos 42.6 y 46 y en el Protocolo 10 del Tratado de la Unión Europea,) pero nunca había sido utilizado. Por ello, en la Cumbre del Consejo Europeo de junio de 2017, Mogherini demandó un mayor apoyo para la implementación de la CEP. En respuesta, el Consejo Europeo instó a los responsables de la defensa comunitaria a proponer una serie de criterios y compromisos vinculantes en defensa y seguridad que permitiesen cumplir "las misiones más exigentes" a los Estados miembros que participasen en la CEP. A partir de entonces se realizaron encuentros preparatorios que permitieron a cada Estado miembro fijar su postura en torno a la CEP durante la reunión ministerial de en Tallin del 6 y 7 de septiembre siguientes que sirvió como preámbulo al Consejo Europeo de octubre, momento que había sido establecido como el límite para que los gobiernos pusiesen en firme sus posturas. Sin embargo, durante el Consejo Europeo se designó el 13 de noviembre de 2017 como la fecha definitiva para definir la participación de cada Estado miembro.
De esta forma, un total de 23 Estados miembro firmaron la carta para notificar su intención de sumarse a la CEP, durante una ceremonia en la fecha convenida realizada en Bruselas entre los ministros de Exteriores y Defensa. Los únicos gobiernos que no se sumaron a la iniciativa fueron Irlanda, Portugal, Malta y Dinamarca, aunque finalmente solo estos últimos dos Estados no aceptaron los compromisos vinculantes durante la reunión de Asuntos Exteriores del 11 de diciembre siguiente, cuando se tomó la decisión formal para aprobar la CEP. Entre la idea que defendía el gobierno francés, con una avanzadilla de Estados implicados, y el proyecto inclusivo que impulsó el gobierno de Berlín, se impuso la opción alemana.
En noviembre de 2019, el Consejo de la Unión Europea dio luz verde a trece proyectos de cooperación. Así, ascendieron a 47 los proyectos puestos en marcha bajo la CEP. De este aforma se elevó a cuarenta y siete el número de proyectos en vigor.
Por otra parte, durante el consejo de los ministros franco-alemán del 13 de julio de 2017, Emmanuel Macron y Angela Merkel acordaron desarrollar el Futuro Sistema Aéreo de Combate (FSAC) para reemplazar las flotas de aviones de combate de sus respectivos países. En de febrero de 2019, Alemania y Francia sentaron este las bases del proyecto con la entrega del contrato dotado con 65 millones de euros que permitirá a los industriales definir sus “grandes líneas” y un acuerdo entre los fabricantes de motores MTU Friedrichshafen y Safran.
El FSAC suministrará a ambos países los sucesores de sus aviones de combate, pero también drones y misiles, bajo un “sistema integrado”. Safran y MTU Aero Engines firmaron un acuerdo para la fabricación del motor de dichos aviones, que las partes esperan poner en servicio antes de 2040 para sustituir a la generación actual de Dassault Rafale y Eurofighter Typhoon.
Completar la Unión Financiera y Bancaria, avanzando en la reducción y el reparto de riesgos en el sector bancario. Poner en marcha la Unión de los Mercados de Capitales.
Avanzar en la Unión Económica y Presupuestaria mediante el fortalecimiento del Semestre Europeo de coordinación de las políticas económicas. Reforzamiento de las instituciones de la zona del euro.
Los Estados miembros deberán aceptar compartir más responsabilidades sobre asuntos del euro, dentro de un marco legal común a través de los Tratados de la Unión Europea y sus instituciones, un enfoque intergubernamental o una combinación de ambos.
En 2017 Emmanuel Macron sugirió que la eurozona debía continuar desarrollándose. Para lograrlo, planteó la necesidad de instaurar el cargo de ministro de Finanzas, un presupuesto común y el desarrollo de la unión bancaria. Angela Merkel se mostró abierta a estas ideas aclarando que podía "imaginar muy bien" un gobierno económico al no existir diferencias de peso entre las economías de los miembros de la eurozona, recalcando que la toma de decisiones, las responsabilidades y los riesgos no deberían compartirse, sino que deberían continuar en manos de los Estados miembros.
Por su parte, la Comisión Juncker propuso cambiar las instituciones que gobiernan el euro, como son el Eurogrupo y el Consejo de Asuntos Económicos y Financieros de la Unión Europea (Ecofin). El gobierno económico para la eurozona estaría acompañado de una emisión conjunta de deuda y un sistema de seguro de depósito europeo. El plan —que no implicaría una mutualización de la deuda— estaría vinculado a una garantía paneuropea de depósitos (especie de Tesoro europeo común), para que los bancos fuesen un asunto comunitario y no solo del Estado en el que tienen su sede.
Los planes de la Comisión Juncker fueron bien acogidos por Macron y Merkel, que confirmaron su intención de avanzar en estas reformas para reforzar la unión económica y monetaria. Sin embargo, habría que contar con el beneplácito de los Estados que no forman parte del euro si los cambios requiriesen una reforma del Tratado de la Unión Europea, aunque sin el respaldo del Reino Unido tras el Brexit, los gobiernos de los Estados fuera del euro tendrán más difícil oponerse a las iniciativas consensuadas por la eurozona, ya que no suman el requerido 35 % de la población para una minoría de bloqueo.
La cuestión recibió un nuevo impulso con la crisis de la pandemia de COVID-19. El 18 de mayo de 2020, Merkel y Macron propusieron la puesta en marcha de un fondo de recuperación de la economía europea —a través de subvenciones no reembolsables— por 500 millardos de euros, destinado a los Estados y los sectores económicos más golpeados por la crisis. Partiendo de este anuncio, el 27 de mayo siguiente, la Comisión Von der Leyen presentó el programa Next Generation EU (Próxima Generación UE), de 750 millardos de euros que se distribuirán entre los Estados comunitarios en los siguientes dos años a través de transferencias directas y préstamos. Este fondo de recuperación se añade al marco financiero plurianual (MFP) para el periodo 2021-2027, cuyo borrador fue presentado en la misma ocasión.
El plan fue aprobado en la cumbre europea de julio siguiente, durante la presidencia pro témpore alemana del Consejo de la UE, cuando tras cuatro días de negociaciones, el Consejo Europeo acordó unos montos definitivos, diferentes a los del Next Generation EU original. Así, la partida para las transferencias directas sería de 390 millardos de euros (frente a los 500 millardos previstos), y el monto de los préstamos pasó a 360 millardos (frente a los 250 millardos previstos). En cuanto al MFP, este tendrá un volumen de 1,074 billones de euros, frente a los 1,1 billones de propuestos inicialmente. El documento estipula que, una vez aceptada la distribución de subsidios, los planes nacionales de inversiones y reformas serán evaluados por la Comisión y aprobados en el Consejo por mayoría cualificada. Para ello, los planes deberán ser coherentes con las recomendaciones formuladas por el Ejecutivo comunitario.
El Next Generation EU pretende recaudar dinero elevando temporalmente el límite máximo de recursos propios al 2,00 % del producto nacional bruto de la UE, lo que permitirá a la Comisión utilizar su calificación de crédito para pedir prestados 750 millardos de euros en los mercados financieros. Esta financiación adicional se canalizará a través de programas de la UE y se reembolsará a lo largo de los futuros presupuestos de la UE, no antes de 2028 ni después de 2058. Para ayudar a hacer esto, la Comisión propuso una serie de nuevos recursos propios. Así, el Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia (MRR), que es elemento central de Next Generation EU, cuenta con 672,5 millardos de euros en préstamos y subvenciones para apoyar las reformas e inversiones emprendidas por los Estados miembros. Y es que en febrero de 2021, después de que la Eurocámara diese su aprobación, el Consejo avaló las normas que rigen cómo acceder y utilizar estas ayudas. Con la entrada en vigor del MRR se abrió el plazo para que los Estados puedan presentar oficialmente a la Comisión Europea sus planes para recibir los fondos.
Todos los recursos se inyectan a través de programas de gasto ya previstos en los presupuestos, lo que permite al Parlamento Europeo actuar como colegislador y pronunciarse al igual que el Consejo Europeo. El plan incluya también la creación contribuciones presupuestarias asignadas directamente a las cuentas de la UE. Además, los anuncios de Von der Leyen se sumaron al plan anticrisis presentado por el Eurogrupo y ratificado en videoconferencia por el Consejo Europeo del 23 de abril anterior. Se trata de un paquete que busca movilizar hasta 540 millardos de euros a través de tres vías: 240 millardos en líneas de liquidez para los Estados a través del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE); otros 100 millardos a través de un fondo contra el desempleo (SURE, por sus siglas en inglés); y, finalmente, una línea de crédito de 200 millardos de euros para las empresas a través del Banco Europeo de Inversiones (BEI).
Si se suman los montos de los planes anunciados por la Comisión y el Eurogrupo a otras partidas, puedría movilizarse directa e indirectamente una cuantía superior a los tres billones de euros. De esta manera, se busca compensar el lastre financiero con una reestructuración económica que prepare una revolución medioambiental y tecnológica que ya era considerada inevitable antes de la pandemia.
El plan de recuperación económica de la Comisión apunta a una fusión de los planes previos a la pandemia, como el Pacto Verde Europeo (PVE) y la Agenda Digital Europea (ADE). En este sentido, varios Estados miembros han instado a la Comisión a que utilice el PVE como palanca para la recuperación económica. El Parlamento Europeo también está de acuerdo en situar a las dos grandes políticas que ya había previstola Comisión, el PVE y la digitalización de la economía para el desarrollo del mercado único. En consecuencia, los principales grupos parlamentarios han reclamado un marco financiero plurianual (MFP) “ambicioso”, así como que el PVE sea central en plan de “recuperación y reconstrucción”.
El PVE es la hoja de ruta para dotar a la Unión Europea de una economía sostenible. Según la Comisión Europea, el pacto “establece cómo hacer de Europa el primer continente climáticamente neutro en 2050 impulsando la economía, mejorando la salud y la calidad de vida de los ciudadanos”. Tras el PVE, la Agenda Digital para Europa es el segundo gran reto de la Comisión Von der Leyen que busca hacer que el mercado único se ajuste a la era digital, aprovechando la inteligencia artificial y los grandes datos para mejorar la ciberseguridad y lograr la soberanía tecnológica.
Cuando Macron inició su mandato presidencial en mayo de 2017, el diario The New York Times consideró que la propuesta del gobernante francés de crear un presupuesto para la eurozona, con su propio ministro de Finanzas, solo alienará a unos Estados miembro sobre los otros y debilitará económicamente al bloque. En julio, el periódico británico The Guardian estimó que era exagerada "la creencia en un espíritu de cohesión post-Brexit" dentro de la UE. El medio también explicó que así como la idea de una supuesta “ola populista” en Europa a inicios del año era imprecisa, también lo es la interpretación de que la UE “está de vuelta”. The Guardian agregó que, “para alcanzar una autonomía estratégica” (ser independientes de Estados Unidos en materia de seguridad), los Estados miembro necesitarían gastar mucho más del 2 % del producto interno bruto en sus presupuestos de defensa. Por lo tanto, según el periódico, es difícil ver el optimismo en la UE como algo más que “escapism” (Evasión). También el gobierno turco se mostró escéptico sobre la creación de una fuerza de intervención europea en 2020, al afirmar que “No puede haber un Ejército europeo sin Turquía”. A estas críticas se sumó el analista estadounidense Camille Pecastaing, quien declaró que los llamamientos para la instauración de un “ejército europeo” son una tapadera para la expansión del ejército alemán.
Más crítico aún fue la Agrupación Nacional, partido político francés que consideró que la idea de refundación del presidente Macron se basaba en la destrucción de las naciones europeas. Además el partido afirmó que la Defensa europea común era “solamente una ilusión de poder” y que la política económica de Macron malgastaba “las últimas partes de nuestra soberanía económica con el nombramiento de un Ministro de Finanzas de la eurozona”.
En el sentido contrario, el economista griego Yanis Varoufakis consideró en enero de 2018 que las propuestas europeas de Macron eran “muy débiles” y se limitaban a buscar “un federalismo ligero”. Agregó además que el presidente francés tenía “una visión gradual, creyendo que debemos comenzar con pequeños pasos”. Según el análisis de Varoufakis, para obtener estas “pequeñas concesiones”, Macron deberá usar todo su capital político, permitiendo de paso que Merkel lidere negativamente las reformas.
También en 2018, el filósofo belga Luuk van Middelaar se mostró escéptico respecto a la capacidad de Macron a impulsar sus ambiciones, declarando que “su manera de plantear los problemas sigue siendo francesa. Se apresuró a hacer propuestas después de su elección sin tomarse el tiempo para estudiar bien el campo de batalla”. En el mismo sentido se pronunció el politólogo búlgaro Ivan Krastev quien sostuvo que el problema de Macron, es que “aunque aboga por un cambio valiente, es más bien débil en cuanto a los detalles y la parte concreta”.
En lo referente a una "Europa a varias velocidades", el presidente polaco Andrzej Duda advirtió en septiembre de 2017 que, podría generar "más Brexits" y la ruptura de la UE. El gobierno polaco también criticó la “democracia deliberativa”, representada por las consultas ciudadanas impulsadas por Macron, juzgándola contraria a una democracia representativa.
En 2020, el presidente del Movimiento Europeo-Francia, Yves Bertoncini, consideró que la elección del concepto de “refundación” en sí debía ser cuestionado, argumentando que un tal grado de ambición era demasiado alto para los socios europeos de Francia. Según el experto, el presidente Macron había centrado su acción en la primera parte de su mandato en asuntos económicos y financieros, desgastandose en la defensa de la reforma de la eurozona, cuyos resultados calificó de “extremadamente limitados”. También el politólogo Francisco Aldecoa consideró que la UE no había “naufragado”, y que por lo tanto “no se trata de reformar su fundamento y hacer una refundación sino lo que hace falta es dar un paso más y robustecer este proyecto”. En el mismo sentido, para el historiador Juan José Laborda, la UE no necesitaba refundarse, sino “volver a sus fundamentos de economía social de mercado, democracia, paz y estado de derecho”.
Por su parte, el periodista económico Wolfgang Münchau ha repetido en varias ocasiones que “la eurozona necesita más integración, y la Unión Europea, menos”. A su juicio no habría habido Brexit si la UE “hubiese ofrecido a Reino Unido una forma de pertenencia que no incluyese un compromiso con una unión cada vez más estrecha”. Münchau ha asegurado que su discrepancia con Merkel tiene que ver con que la canciller ha dado prioridad a la cohesión de la UE y se ha resistido a aumentar la integración de la eurozona. El análisis del periodista sostiene que el Next Generation EU seguirá siendo una “trivialidad macroeconómica” mientras esté vinculado al Presupuesto de la UE. Además, Münchau afirmó que dicho fondo debería haber sido un proyecto a nivel de la eurozona y que existía el riesgo de aumentar los desequilibrios internos si no se reforzaba la integración en la zona monetaria.
Entre tanto, la idea de autonomía estratégica de la UE también ha sido controvertida. Así, según The Economist, en 2020 algunos funcionarios europeos veían en Macron a “un gaullista a la antigua que envuelve los intereses franceses en una bandera europea”. El semananrio inglés aseguró que dichos funcionarios sospechaban que el presidente francés intentaba “socavar la OTAN” y sustituir la influencia estadounidense en Europa por un liderazgo francés. En la misma línea, el politólogo Herfried Münkler dijo que entre la clase política alemana existía una cierta desconfianza hacia Macron y recalcó que el presidente podía hacer “buenos discursos”, pero que faltaba de eficacidad a la hora de imponer su política. Para Münkler, el problema de Francia era que su sistema de partidos se había desintegrado y que por lo tanto, su gobierno dependía mayoritariamente de “las personas y los estados de ánimo, pero la gente es mucho más fluida y flexible que los partidos”. Sin embargo, según el politólogo, la UE debería lograr una autonomía estratégica para que en el nuevo orden mundial pueda ser sujeto y no objeto. Para ello, sus líderes deberían renunciar a una pretensión de liderazgo global, más aún teniendo en cuenta que este liderazgo solo se ejercía en el plano de las exigencias morales, que la UE tampoco era capaz de imponer.
Más categórico fue el comentarista político Fareed Zakaria quien en 2021 sostuvo que la UE actuaba “con propósito y, de manera estratégica, en los negocios; en cosas como el antimonopolio. En cuestiones de seguridad nacional, Europa es una idea. No es una realidad estratégica y no lo será”.
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