Decreto de necesidad y urgencia
Un decreto de necesidad y urgencia (DNU.) es un tipo de norma existente en la República Argentina que, a pesar de ser sancionada solo por el Poder Ejecutivo, tiene validez de ley. Una vez promulgado el DNU, el Congreso tiene las atribuciones para analizarlo y determinar si continúa vigente o no. Este tipo de legislación está contemplado en el artículo 99 inciso 3 de la Constitución Nacional.
Como su nombre lo indica, los DNU sólo deben dictarse en situaciones excepcionales, cuando sea imposible seguir los trámites para sancionar leyes mediante el Congreso. Además, no pueden dictarse decretos que legislen sobre materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos.
Al igual que los decretos comunes, son dictados por el presidente de la Nación, pero en acuerdo general de ministros. Esto significa que todos los ministros y el jefe de Gabinete de Ministros deben participar en la creación del DNU.
Una vez dictado el decreto de necesidad y urgencia, el jefe de Gabinete debe dirigirse a la Comisión Bicameral Permanente del Congreso (integrado por 8 diputados y 8 senadores) en un plazo no mayor de 10 días. Esta comisión tiene que elevar un dictamen y enviarlo a cada Cámara legislativa para su tratamiento, también en no más de 10 días. Cabe destacar que, en este tiempo, el DNU tiene plena vigencia.
Cada cámara del Congreso deberá emitir una resolución expresando su apoyo o rechazo al DNU. Si ambas cámaras rechazan el decreto, éste pierde validez de forma permanente. No obstante, quedan a salvo los derechos adquiridos mientras la norma estaba en vigencia.
Todas las normas legislativas sancionadas por las dictaduras militares que sufrió el país provenían exclusivamente del Poder Ejecutivo y eran conocidas como decretos leyes. En la llamada Revolución Argentina y el autodenominado Proceso de Reorganización Nacional (los dos últimos regímenes militares de la Argentina), estas normas eran conocidas simplemente como leyes.
Debido a que los gobiernos militares eran ilegítimos, había una discusión sobre la validez de los decretos leyes. En 1945, la Corte Suprema los reconoció como válidos siempre y cuando su sanción fuera necesaria para cumplir los objetivos del gobierno militar. Además, perdían validez al terminar el gobierno de facto, aunque podían ser ratificados por el Congreso.
Dos años más tarde, en 1947, un nuevo fallo de la Corte determinó que los decretos leyes seguían con vigencia y debían ser derogados o modificados por otras leyes.
Desde la organización nacional en 1853 con la sanción de la constitución hasta la asunción de Carlos Saul Menem como presidente de la Nación en 1989, los DNU fueron una herramienta paraconstitucional, escasamente utilizada y efectivamente restringida a dar respuesta a situaciones excepcionales.
Pese a que los DNU se introdujeron a la Constitución en 1994, gobiernos democráticos anteriores han utilizado este tipo de normas. Entre ellas, se encuentra el Plan Austral (decreto 1096/85), promulgado en 1985 por el entonces presidente Raúl Alfonsín. Este decreto de excepción cambiaba la moneda del peso argentino al austral.
Desde la asunción de Menem hasta la reforma constitucional de 1994 comenzaron a ser utilizados como un recurso institucional ordinario en el proceso de toma de decisiones. En diciembre de 1990, la Corte Suprema avaló el dictado de decretos de necesidad y urgencia en el llamado Caso Peralta, en el que se solicitó la inconstitucionalidad del decreto 36/90, dictado por Carlos Menem. Los jueces del máximo tribunal argentino fallaron en contra de Luis Peralta y la validez norma quedó ratificada. Su emisión fue convalidada por la Corte Suprema de Justicia quien le reconoció la facultad al Poder Ejecutivo para establecer las circunstancias urgentes que justificaran su emisión, pero también limitó el poder presidencial exigiendo la remisión de los DNU al Congreso para habilitar su control parlamentario.
A partir de 1994, con la incorporación de los DNU a la Constitución hasta la reglamentación del control parlamentario en 2006, marca una diferencia con el periodo anterior. Su incorporación a la carta orgánica le confirió una mayor legitimidad pero también implicó una serie de restricciones: Se explicitó la reserva de su utilización a situación de necesidad y urgencia; se prohibió la emisión de DNU en cuatro áreas de política pública: legislación tributaria, penal, electoral y de partidos políticos; se dispuso un mecanismo para el control parlamentario de los DNU, pero se difirió su reglamentación a una ley del Congreso.
De hecho, el artículo 99 de la Constitución en el inciso 3 establece:
A partir de 2006, con la reglamentación del control legislativo de los DNU por medio de la ley 26.122 donde se introducen dos modificaciones respecto al poder relativo del presidente y en el Congreso con el uso de los DNU. Por un lado, la votación a libro cerrado limita el poder del Congreso y aumenta el poder del presidente en la medida que carezca de mecanismos institucionales para evitar el rechazo de los DNU. De esta forma se exige al Poder Ejecutivo contar con la habilidad de no generar mayorías legislativas que prefieran el estatus quo antes que la modificación impuesta por el DNU. Por otro lado, la imposibilidad de vetar la resolución legislativa sobre el decreto fortalece la posición del Congreso frente a presidentes minoritarios. Esto significa que los presidentes que ejercieron en ese lapso (Carlos Menem, Fernando de la Rúa, Adolfo Rodríguez Saá, Eduardo Duhalde y Néstor Kirchner) podían dictar decretos de necesidad y urgencia libremente, sin control legislativo.
Por otra parte, se ha cuestionado el dictado de DNU sin que haya una verdadera urgencia, como los decretos que modifican la ley de Ministerios para crear nuevos departamentos de Estado. También fue objeto de críticas el abuso de este tipo de leyes.
Desde la sanción de la Constitución en 1853 hasta 1983, es decir, en 130 años se firmaron 25 DNU y siempre para dar respuestas excepcionales y urgentes. Durante la presidencia de Urquiza, el 8 de junio de 1854 se creó por decreto las mensajerías nacionales para correr las postas en el servicio de correo; el 30 de septiembre de 1856 se prorrogó un convenio de concesión del Banco de la Confederación, aunque por ley el presidente no estaba autorizado para hacerlo, y el 25 de enero de 1858 se rebajó el derecho de importación de aguardiente de caña que no excediera el 21% de graduación alcohólica. Santiago Derqui, el 31 de mayo de 1861 estableció por decreto que no se recibirían más pagos de aduanas con los bonos o billetes de tesorería que se venían utilizando hasta entonces.
En medio de la crisis económica de 1890 que provocó la renuncia del presidente Miguel Juárez Celman, el vicepresidente Carlos Pellegrini debió completar el mandato. Entonces firmó dos decretos. Uno en 1891 por el que se suspendió los términos legales y comerciales por razones de emergencia económica los días 5, 7 y 9 de marzo, y el otro el 13 de marzo de 1892 por el que se eliminó el registro de la numeración de billetes que se quemaban.
En el siglo XX, el 28 de noviembre de 1933, durante lo que se conoce como la “Década Infame”, el presidente Agustín Justo por decreto modificó el régimen de la moneda y su tipo de cambio desdoblándolo en oficial y libre. Durante los gobiernos de Juan Perón por decreto se nacionalizaron la Unión Telefónica y los Ferrocarriles. Arturo Frondizi decretó el estado de sitio, creó empresas estatales para la explotación del carbón y la energía eléctrica, se ordenó la intervención federal sin autorización del congreso e implementó el Plan CONINTES que restringió los derechos individuales de los ciudadanos. Arturo Illia, en 1963, anuló por decreto los contratos petroleros firmados por el Estado con empresas extranjeras y María Estela Martínez de Perón, en 1975 el decreto 807/75 reglamentó el derecho de opción para salir del país y firmó el decreto 261/75 por el que ordenó a las Fuerzas Armadas llevar a cabo el “Operativo Independencia”.
Si bien los decretos de necesidad y urgencia fueron regulados en la constitución de 1994, recién recuperada la democracia durante el gobierno de Raul Alfonsín entre 1983-1989 se firmaron un total de 10 decretos de necesidad y urgencia, con un promedio aproximado entre 1 y 2 decretos de necesidad y urgencia por año.
Durante la gestión de Carlos Menem (1989-1999), se firmaron 545 DNU en 10 años de presidencia, un promedio de 54,5 decretos legislativos por año. Ninguno de los promulgados luego de 1994 fue verificado por el Congreso.
En la presidencia de Fernando de la Rúa (1999-2001), se emitieron 73 decretos especiales en dos años de mandato. En promedio, son 36,5 DNU por año. Sus decretos de necesidad y urgencia tampoco pasaron por el Poder Legislativo.
Adolfo Rodríguez Saá (2001) en siete días dictó 6 DNU y Eduardo Duhalde, presidente interino entre 2002 y 2003, firmó 158 DNU en su año de gestión. El presidente que más decretos firmó por año. Estos decretos también se sancionaron sin la intervención del la Comisión Bicameral.
Durante el mandato de Néstor Kirchner (2003-2007) se firmaron 270 DNU en cuatro años y medio de gestión, con un promedio de 60 por año. Los decretos de excepción dictados hasta 2006 no tuvieron control parlamentario, aunque sí los sancionados desde aquel año.
Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015) firmó 76 decretos de necesidad y urgencia en 8 años, con un promedio de 9,6 por año. Hasta marzo de 2009 había firmado 5 decretos de necesidad y urgencia. A esto, se le suma tres DNU con cambios en los ministerios, otro con un plan de asistencia social, uno que ordena la salida de Martín Redrado como presidente del Banco Central, tres más relacionados con el pago de deuda pública y los firmados desde enero de 2010 en adelante.
Mauricio Macri (2015-2019), en sus cuatro años de gestión, ha firmado 70 decretos de necesidad y urgencia, con un promedio de 17,50 por año.
A fecha de enero de 2021, Alberto Fernández firmó un total de 76 DNU
Desde su sanción en 1994 los DNU han sido blanco de críticas por la doctrina. Principalmente se criticó el hecho de que la reforma constitucional, lejos de poner frenos inhibitorios al Poder Ejecutivo en el uso de los DNU, ha desatado más aún sus poderes. En relación con esto último es clave tener en cuenta, en primer lugar, que la Ley N° 26.122 no fija plazo alguno para que las Cámaras se expidan una vez elevado el dictamen de la Comisión Bicameral. Esta omisión permite dilatar discrecionalmente la decisión mientras el DNU produce sus efectos, los que pueden mantenerse, incluso, luego de producido el rechazo pues, si bien éste equivale a la derogación, el artículo 24 establece que no pueden ser afectados los derechos adquiridos durante la vigencia del DNU.
En segundo lugar, la Ley N° 26.122 exige un rechazo expreso del DNU haciendo con ello una aplicación analógica del artículo 82 de la Constitución que prohíbe la sanción tácita o ficta de las leyes. Esta extensión del artículo 82 al sistema de los DNU es discutible, pues no se trata aquí de la sanción de una ley, sino de la aprobación de un acto emanado del Poder Ejecutivo. Nuevamente aquí la Ley Nº 26.122 ha facilitado la permanencia de los DNU cuando lo correcto hubiera sido que (a) se hubiera fijado un plazo para que las Cámaras se expidieran y (b) se hubiera admitido el rechazo tácito.
A la “abundancia” ejecutiva en el empleo de los DNU y a la “escasez” legislativa del control sobre los mismos, se suma la “tolerancia” judicial que les dispensa la Corte Suprema
Durante el 2020, el Presidente Alberto Fernández dispuso una serie de medidas vía DNU en el marco de la pandemia de COVID-19, entre ellas
La principal crítica de las medidas es su excesiva restricción por DNU de las libertades individuales y no por medio de una ley del Congreso. Asimismo se cuestiona la validez de los mismos al tratar en materia penal
Otras críticas recibidas fueron:
El 15 de abril de 2021 el Poder Ejecutivo emitió el decreto 241/2021, modificatorio del decreto 235/2021, el cual dispuso la suspensión de clases presenciales en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), del 19 al 30 de abril. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires recurrió a la Corte Suprema para cuestionar la constitucionalidad del DNU, por considerarlo violatorio de su autonomía y facultades no delegadas al gobierno federal. El 4 de mayo, la Corte, por unanimidad, falló en favor de la Ciudad. Entre los principales argumentos esgrimidos destacan:
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