La Estrategia Europea de Seguridad es el documento que define, ordena, contiene, sintetiza y expresa los intereses y el enfoque asumido por la Unión Europea en el mundo para avanzar conjuntamente hacia una mayor seguridad regional y global y hacia su consolidación.
La primera Estrategia Europea de Seguridad (titulada "Una Europa segura en un mundo mejor") fue adoptada en Bruselas por el Consejo Europeo, el 12 de diciembre de 2003, al que fue elevado por su secretario general, el Alto Representante para la política exterior y de seguridad común, el español Javier Solana.
Las críticas levantadas contra algunos de los aspectos contenidos u omitidos en el documento final adoptado parecían facilitar uno de los objetivos estelares planteados por el presidente Sarkozy para la Presidencia francesa del Consejo en 2008, como era el de impulsar definitivamente la política europea de defensa. También la relativa antigüedad de la Estrategia, adoptada en 2003, parecía propiciar pues un rediseño de dicha política que pudiera cristalizar en la adopción de una nueva y más ambiciosa Estrategia Europea de Seguridad, o cuando menos en una honda actualización y profundización de la misma.
Sin embargo, la diplomacia francesa -y con ella todos los Estados interesados en una mayor integración militar europea- pronto pudo comprobar por sí misma la opaca robustez de la oposición de algunos países, y particularmente el más desarrollado en capacidades militares: el Reino Unido. Frustrada por los mismos y persistentes obstáculos a que había tenido que enfrentarse en 2003 el alto representante Solana, la Presidencia francesa tuvo que conformarse con impulsar la redacción de un mero informe de evaluación sobre la aplicación y utilidad de la Estrategia, que fue finalmente aprobado por el Consejo Europeo de diciembre en Bruselas, bajo el nombre de Informe sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad –Ofrecer seguridad en un mundo en evolución–.
El documento centra esencialmente su análisis en la globalización que vive el mundo en que Europa se mueve. Partiendo de una somera reflexión y caracterización de este proceso, que califica de intrínsecamente complejo, evolutivo y permeable, la redacción se centra rápidamente en los nuevos retos a que se enfrenta el mundo, y en particular Europa, y las nuevas posibilidades e instrumentos que un entorno cambiante ofrece o favorece. Asimismo, identifica y enumera como "amenazas" las más peligrosas o acuciantes derivas que se detectan -en algunos casos proliferan ya y rápidamente- y sus implicaciones negativas. Son las siguientes:
Sigue al anterior análisis diagnóstico de la situación internacional en relación con los intereses de Europa, el planteamiento común de la estrategia que adopta la Unión frente a la realidad imperante. Con este fin, la Estrategia centra su atención en tres objetivos fundamentales, cuya consecución y consolidación deben servir como pilar para la construcción de un marco internacional seguro donde los intereses europeos puedan salvaguardarse y promoverse adecuada y equilibradamente.
La Estrategia Europea de Seguridad dirige su foco en primer término a la propia Unión Europea, a su territorio, a sus políticas -especialmente en el marco del espacio de libertad, seguridad y justicia-, a su actuación y a la de sus Estados miembros. Si bien reconoce el considerable impulso que se ha dado, a escala europea, desde todas estas instancias a las políticas de cooperación policial y judicial en materia penal (así la euroorden, el listado europeo de grupos terroristas, etc...), el documento señala la urgente necesidad de reforzar algunos de los logros obtenidos a través de nuevas políticas. Además apunta la existencia del "espacio Schengen" como una experiencia única en el mundo y una oportunidad novedosa para la aplicación de nuevos métodos de coordinación multinacional en asuntos de interior, donde el libre tránsito de personas y la supresión de las fronteras interiores ejercerían una presión motora hacia acciones cuya eficacia podría después adaptarse y aplicarse en el exterior.
Siguiendo estas recomendaciones y otras de las tácticas establecidas por la Estrategia Europea de Seguridad, la Comisaria de Asuntos de Interior, la sueca Cecilia Malmström, presentó ante el Consejo en 2009 un documento titulado "Una Europa abierta y segura al servicio de sus ciudadanos" donde se desarrollaban los objetivos y se planificaban los instrumentos del conocido como Programa de Estocolmo, presentado semanas antes por la Presidencia sueca, y que buscaba adoptar por vez primera una auténtica estrategia europea de seguridad interior. Sin embargo, este programa recibió críticas desde algunos círculos comunitarios, que lo consideraron poco ambicioso, y hubo de ser retocado y profundizado en diversos aspectos. Finalmente, bajo Presidencia española se alcanzó en febrero de 2010 un acuerdo en el Conseojo sobre el texto definitivo, que fue rebautizado como Estrategia de Seguridad Interior de la Unión Europea: "Hacia un modelo europeo de seguridad".
El documento señala asimismo como una de las prioridades que la Unión adopta la existencia y promoción de un lo que denomina "un entorno de seguridad para Europa. Este concepto tendría una dimensión múltiple que englobaría parámetros de vecindad espaciales o geográficos, políticos y de gobernanza, jurídicos, sociales y demográficos de naturaleza variable. En el momento actual de las relaciones internacionales y de vecindad de la Unión Europea, su entorno de seguridad natural vendría esencialmente condicionado por el estado y las perspectivas de su ampliación, y se focaliza en las siguientes regiones y situaciones políticas:
La Estrategia Europea de Seguridad retoma el concepto de multilateralismo eficaz acuñado por la Casa Blanca en los últimos tiempos del Presidente George W. Bush para darle la vuelta y concederle un nuevo enfoque. Si la doctrina neoconservadora más moderada abogaba por un bilateralismo ampliado, donde los Estados Unidos consultaran con sus principales socios en el marco de relaciones mutuas omnicomprensivas, donde los acuerdos a adoptar tuvieran como límite la eficacia, esto es, el no abandono de los objetivos esenciales de la estrategia originaria, Europa defiende un multilateralismo estructurado. Esto implica la existencia y, más allá, el fortalecimiento de instituciones internacionales de gobernanza mundial, donde los Estados y las organizaciones internacionales cooperen entre sí y con la sociedad civil para poner en común sus estrategias. Esta cooperación institucionalizada o estructurada debería cristalizar en un conjunto normativo universal por bloques que resulte vinculante y -en este punto se despega de otros discursos similares- cuyo cumplimiento venga supervisado y garantizado por esas mismas instituciones, donde los estados estarían representados y de manera conjunta conformarían la voluntad de aquellas. La Estrategia parte pues de la construcción doctrinal de la soberanía compartida, tan propiamente europea, si bien y por razones obvias la limita y la adapta al marco intergubernamental de la sociedad internacional imperante. Ahora bien, la Estrategia aclara también que no se trata en ningún caso, o al menos no primordialmente, de crear nuevas instituciones adaptadas a los intereses europeos, sino de reforzar, y si es preciso reformar, la capacidad de las ya existentes; de lo contrario se estaría eludiendo el elemento esencial de buen funcionamiento de esta nueva estrategia, a saber, el concurso y la participación de terceros países en la construcción de este nuevos escenario. Esta participación, si bien puede traducirse en una ralentización efectiva de resultados o de logros a corto plazo, también implicará un nacimiento más sólido y un crecimiento estable de los mismos.
Además, el documento enumera algunas de las organizaciones internacionales que, en sus respectivos ámbitos generales o sectoriales, globales o regionales, mejor deberían funcionar, de acuerdo con los intereses comprometidos por Europa:
Si bien los medios a través de los cuales debe la Unión Europea operar en el mundo para garantizar su seguridad no han cambiado sustancialmente, el documento constata una mayor evolución, como es lógico, en los instrumentos puestos a su disposición. Además, y en previsión de la evolución jurídica europea (en 2003 la Convención tenía ya muy avanzados sus trabajos para la nueva Constitución europea), el documento deja abierta la puerta a nuevos mecanismos institucionales, sin renunciar por ello a señalar lo esenciales o incluso a proponer, en el marco normativo actual, la creación de otros nuevos.
Si bien resulta evidente, constata el documento, que la mejor y más estrecha articulación política de Europa ha tenido su adecuado reflejo en la elaboración y aplicación de sus políticas en el mundo, no es por ello menos cierto que la compleja mecánica institucional y la diversidad intrínsecas a aquella condicionan fuertemente el desarrollo y la operatividad de estas. Para convertirse en un socio fiable y ganar peso en el mundo, Europa debe administrar políticas coherentes y expresarlas con una sola voz o, cuando menos, sin disonancias. Ambas cuestiones se dirimen más a la luz de la conducta de los Estados miembros que de la propia Unión Europea como tal, pues la eficacia y el peso político de las posiciones comunes y las estrategias políticas que Europa adopta dependen, en muy gran medida, del respaldo efectivo y la lealtad que muestren hacia ellas los Estados de la Unión, especialmente, pero no sólo, los más grandes. La coordinación y la voluntad política son pues tan inherentes al peso exterior de Europa en el mundo como la propia lealtad de los gobiernos hacia las posiciones que ellos mismos han adoptado en el seno del Consejo y demás instituciones comunitarias. Y sin peso político en el mundo Europa no puede pretender que se la escuche atentamente cuando sus dirigentes hablan de seguridad.
Es en este aspecto de la Estrategia, al que todo su diseño dirige especial atención, aquel en que quizá más visiblemente se han alcanzado los objetivos propuestos, gracias al buen hacer del Alto Representante y a la voluntad política de los Estados. La Estrategia, al fijar la mira en el desarrollo de la capacidad operativa común como uno de los instrumentos necesarios para alcanzar en buena lógica los objetivos establecidos, fija su atención en tres aspectos cuya puesta en marcha y progresivo desarrollo considera esenciales para la credibilidad y eficacia de la posición de la Unión en el foro de la seguridad global, a saber:
Estas propuestas cristalizaron ya, en muy gran medida, con la creación en 2004 de la Agencia Europea de Defensa, la puesta en marcha del organigrama militar europeo aprobado en el Consejo Europeo de Helsinki en 1999 (un Comité Político y de Seguridad, un Comité Militar y un Estado Mayor de la Unión Europea) y el desarrollo de la Eufor a lo largo de aquella misma década y, finalmente, con la propuesta constitucional, recogida hoy por el Tratado de Lisboa y casi operativa, de un Servicio Europeo de Acción Exterior.
El documento señala el enorme capital y correlativa responsabilidad que para Europa supone su propia historia. No hay, señala la Estrategia, territorio en el mundo, por lejano que éste sea, con el que el continente no esté vinculado por lazos históricos, geográficos o culturales profundos. El dominio político y cultural que Europa y sus naciones han ejercido en gran parte del mundo durante siglos, además de los recelos actualmente despiertos contra ella en muchos otros territorios, sirven también para explicar en gran medida su propia historia, de la que Europa ha participado intensamente. Si las relaciones que el continente desplegó en el mundo con los territorios exteriores fueron hasta tiempos recientes de dominación, hoy en día el nuevo equilibrio de poderes hace que la principal forma de influencia que Europa se reserva para influir todavía en el mundo dependa no exactamente de sus medios, que también, sino de su actitud: la cooperación.
Entendida como una de las muchas formas de interactuación que se pueden dan entre realidades distintas que comparten un mismo entorno, la cooperación se caracteriza por ser aquella que promueve la acción coordinada o conjunta y el uso de instrumentos comunes por las partes afectadas para alcanzar más rápidamente objetivos que satisfagan intereses compartidos. La cooperación, viene a apuntar el documento, es no sólo una conducta, sino que puede ser un hábito. Si la Unión Europea teje una red de socios con los que esté vinculada por estrechos lazos de cooperación habitual -e incluso institucionalizada-, redundará en su propio beneficio, pues estará sembrando sus relaciones sobre campos fértiles, y los frutos que pueda cosechar, aunque quizá más tardíos, vendrán más seguros y estables. Sobre esta red de interdependencia y compromiso recíproco Europa podrá moverse en el mundo con mayor soltura, interviniendo en conflictos más lejanos, y podrá desplegar sobre la base de ella una política exterior fiable, minimizando los daños propios y ajenos y el número de adversarios.
El documento subraya la renovada ventaja que supone, por su naturaleza y vanguardismo, la Unión Europea en el contexto de la globalización. Es precisamente, subraya la Estrategia, el modelo de gestión multinacional cooperativa gestado en la Europa comunitaria desde la Segunda Guerra Mundial, el que mejor parece responder a las necesidades actuales, que -conocidas o novedosas- vienen profundamente determinadas por el elemento plurinacional, o en todo caso transfronterizo. Señal indudable de esta realidad es la continua proliferación de organizaciones internacionales de ámbito regional que, en distintas partes del mundo, buscan afrontar por medio de un método de gestión común (tendente hacia el comunitarismo) los desafíos comunes que, inexorablemente, van haciendo converger sus intereses. Buen ejemplo de esto serían la Unión Africana, ASEAN, la Comunidad Andina o Unasur, por citar a los más relevantes.
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