República Checa
El Consejo de la Unión Europea es la institución de la Unión Europea en la que se encuentran representados los Estados miembros a través de representantes con rango ministerial, por lo que también es conocido informalmente como Consejo de Ministros o Consilium, y a la que corresponden, junto con el Parlamento, las funciones legislativa y presupuestaria. Ejerce también funciones de definición de algunas políticas y de coordinación, en los términos fijados por los Tratados constitutivos de la Unión Europea. No debe confundirse con el Consejo Europeo, institución comunitaria que reúne a los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros para impulsar la acción política general de la Unión Europea, ni tampoco con el Consejo de Europa, una organización internacional de carácter regional distinta y ajena a la Unión Europea.
Las funciones del Consejo han evolucionado, al menos formalmente, de más a menos; si en un principio era la principal instancia decisoria de las Comunidades Europeas, hoy en día la evolución institucional de la Unión ha encuadrado y reducido sus funciones. Así, el Parlamento Europeo se ha venido revelando desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht como un actor de creciente importancia política como institución de control de las demás instituciones, órganos y organismos comunitarios y, sobre todo, como colegislador en igualdad de condiciones con el Consejo. Asimismo, la oficialización del Consejo Europeo, como órgano diferenciado del Consejo de la UE, que impuso el reciente Tratado de Lisboa, han mermado formalmente sus funciones y poderes constitucionales en pro de aquel.
El Parlamento Europeo y el Consejo ejercen los poderes legislativos de la Unión Europea, en las condiciones y dentro de las competencias señaladas para esta en los Tratados. Sin la aprobación de uno y otro (en ocasiones de uno u otro) las leyes europeas (estrictamente reglamentos, directivas y decisiones de naturaleza legislativa) no pueden ser adoptadas válidamente. La mayoría de los actos legislativos de la Unión deben ser propuestos por la Comisión y aprobados por el Parlamento y el Consejo, de acuerdo con el procedimiento legislativo ordinario; pero no siempre es así, los Tratados establecen excepciones, actos legislativos cuya adopción se siguen procedimientos especiales. Estos últimos procedimientos (cada vez menos) suelen establecerse en beneficio del Consejo, y por tanto en perjuicio del Parlamento. El Consejo es, pues, un órgano colegislador con ciertas funciones políticas suplementarias. En ambos casos se pronuncia a iniciativa de la Comisión Europea, en la mecánica de lo que suele conocerse como «triángulo institucional» (Comisión, Consejo y Parlamento).
La sede principal del Consejo está ubicada en el Edificio Europa de Bruselas, donde se celebran sus plenos y donde encuentran sus Servicios y la Secretaría General, si bien en los meses de abril, junio y octubre las reuniones se celebran en Luxemburgo.
El Consejo de la Unión Europea (CUE) pasa a denominarse simplemente Consejo. Sin embargo, el CUE seguirá siendo una plataforma organizada de reuniones entre los ministros nacionales de departamentos específicos (por ejemplo, las finanzas o los ministros de Asuntos Exteriores). Los procedimientos legislativos, que incluyen reuniones de debate y votación, se celebrarán en público.
El Tratado de Lisboa amplió de 36 a 87 las materias que se adoptarán por voto a mayoría cualificada. Aunque algunas áreas de la política todavía requieren decisiones unánimes (en particular en materia de política exterior, defensa y fiscalidad). A partir de 2014 empezó a aplicarse formalmente la doble mayoría (de un 55% de Estados miembros, con un mínimo de 15, que englobe a un 65% de la población), sin embargo Polonia podrá invocar el Tratado de Niza para lograr una minoría de bloqueo. Cuando el Consejo no actúa a propuesta de la Comisión, la mayoría necesaria de todos los países miembros se incrementa a 72%, mientras que en cuanto a la población se mantiene la misma exigencia. Para bloquear la legislación, al menos, 4 países tienen que estar en contra de la propuesta.
Las reglas de votación del Tratado de Niza, que incluyen en la mayoría de los países (50% / 67%), el peso de voto (74%) y población (62%) se mantuvo en vigor hasta 2014, y a partir de entonces una nueva versión del "compromiso de Ioánina", permite a las pequeñas minorías de los Estados pedir un nuevo examen de las decisiones de la UE.
A pesar de todo, el Consejo permanece hoy como una poderosa institución, si no la principal sí una de ellas, sin la cual el funcionamiento de las demás carecería de lógica política. De este modo, el Consejo ostenta y ejerce las siguientes responsabilidades:
Más en detalle, sus funciones pueden presentarse de la siguiente forma:
Las normas resultantes del procedimiento legislativo, que poseen por tanto naturaleza o rango legal, emanan del compendio de las diversas legitimidades que encarnan las Instituciones que participan en su formación. En particular, son tres las más directamente concernidas por esta función, dos como depositarias formales del poder legislativo en un sistema verdaderamente bicameral, a estos efectos -el Parlamento Europeo y el Consejo-, y otra como titular de la iniciativa legislativa -la Comisión.
El Procedimiento Legislativo ordinario (PLo), antes conocido como el procedimiento de codecisión, es el principal proceso legislativo por el que un proyecto legislativo puede ser aprobado en la Unión Europea, exceptuándose algunas áreas sometidas a procedimiento legislativo especial (PLe) (solo del Consejo o del Parlamento Europeo, aisladamente) y las que se excluyen de la legislación, como por ejemplo todo el ámbito de la política exterior y de seguridad común.
Los principales procedimientos de naturaleza legislativa pero ajenos al sistema ordinario son los llamados Procedimientos Legislativos especiales de los que emanan Actos Legislativos de la Unión (reglamentos legislativos, directivas legislativas o decisiones legislativas), pero con una atribución asimétrica de la responsabilidad de las dos cámaras en su elaboración.
Su encabezamiento estará presidido necesariamente por la fórmula "del Consejo" o "del Parlamento Europeo", según cuál de las dos instituciones lo adopte formalmente, y vendrán refrendadas por su presidente.
Existen, en primer lugar, actos de naturaleza legislativa que, como excepción al procedimiento legislativo ordinario, son adoptados únicamente por el Consejo, si bien no puede excluirse en su gestación la participación del Parlamento Europeo, que se da en cualquier caso en la aprobación de cualesquiera actos legislativos, pero con intensidad diversa, de acuerdo con los dos parámetros que establecen los Tratados.
Este método debe ser considerado excepcional en el ámbito legislativo -si bien no es en realidad infrecuente, a decir de los numerosos llamamientos al mismo del Tratado-, pero no lo es, o al menos no en la misma medida, en otros ámbitos decisorios, ya sea en el ejercicio de la potestad reglamentaria o ejecutiva, atribuida a la Comisión y en ocasiones al Consejo, ya sea en los ámbitos jurídicos en los que se excluye cualquier tipo de procedimiento legislativo y donde es habitual que el poder decisorio recaiga en el Consejo. Paradigmático ejemplo de esto último es la política exterior y de seguridad común.
Este mecanismo exige que, una vez alcanzada la mayoría necesaria en el Consejo para aprobar la ley de que se trate, deberá someterse su adopción definitiva a la aprobación final y global o de conjunto del Parlamento Europeo. De este modo, se atribuye aquí al Parlamento una auténtica capacidad de veto absoluto, pues si el proyecto presentado por la Comisión y aprobado por el Consejo no obtiene la aprobación final del Parlamento no podrá adoptarse definitivamente; sin embargo, y conforme con la naturaleza de veto que corresponde a su intervención, la asamblea no podrá introducir enmienda ni modificación alguna en el acto que le sea presentado. Deberá aprobarlo o rechazarlo tal cual está. Si la aprobación se produce, el Consejo podrá adoptar el acto que elaboró y cobrará este su fuerza de ley; de lo contrario, el acto no podrá ser adoptado ni entrará en vigor.
El Presupuesto de la Unión Europea es la previsión normativa y vinculante de todos los ingresos y todos los gastos de esta organización en el período de un año. Se elabora anualmente con el fin de ordenar y regular las cuentas públicas de la Unión para el año siguiente, computado desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre. El presupuesto contiene todos los ingresos y todos los gastos de la UE. Si bien ha ido aumentando a lo largo del tiempo, actualmente su límite está fijado en el 1,27 % del PIB de la Unión. El presupuesto anual se fija dentro del marco financiero plurianual (MFP) previamente establecido para un período no inferior a cinco años (actualmente 7 años).
De acuerdo con el Tratado de la Unión Europea, la política exterior y de seguridad común (PESC) que la Unión lleva a cabo en el mundo es fruto de una metodología decisoria específica, distinta a la que encauza el resto de la acción exterior comunitaria, de la que sin embargo aquella forma parte. Así, la especial sensibilidad de los asuntos incluidos en la agenda de la PESC, que comprende aspectos y ámbitos políticos muy cercanos al llamado núcleo duro de la soberanía (incluida una política común de seguridad y defensa), determina la casi total exclusión del Parlamento Europeo de todo el proceso decisorio, así como de otras instituciones de control o supervisión como el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas. Asimismo, están jurídicamente vetados a este ámbito de la acción política europea los actos de naturaleza legislativa; no caben las leyes europeas en el área de la política exterior y de seguridad (ni en su política de defensa), tan solo otras decisiones, de naturaleza ejecutiva o reglamentaria.
El proceso decisorio en el ámbito de la PESC, netamente intergubernamental y distinto del procedimiento comunitario habitual, se divide en distintas fases que asignan funciones distintas a cada uno de los actores institucionales, diferentes a las que habitualmente les corresponden en los asuntos comunes. Así:
Como puede observarse, el cauce esencialmente intergubernamental de esta política determina el correspondiente protagonismo de las dos instituciones que representan a los gobiernos y a los intereses nacionales: el Consejo Europeo y el Consejo. Las funciones más solemnes y generalistas del Consejo Europeo hacen que, respetando las directrices y prioridades estratégicas por él establecidas, sea en el Consejo en quien recaiga la responsabilidad más inmediata de adoptar las decisiones concretas que apliquen dichas directrices y prioridades generales a la realidad internacional y frente a los acontecimientos imprevistos. Una de sus formaciones, el Consejo de Asuntos Exteriores, compuesto por los ministros de asuntos exteriores de los Estados miembros y presidido por el Alto Representante, que además propone y ejecuta las decisiones que aquel adopta, es el órgano encargado de hacer frente de manera específica a estas funciones, tanto en el ámbito de la política exterior y de seguridad común como en la política común de seguridad y defensa, que forma parte integral pero autónoma de la primera.
Para el resto de la acción exterior comunitaria, el Consejo desempeña las funciones que le corresponden de acuerdo con el método comunitario de adopción de decisiones, esto es, en cooperación con el Parlamento Europeo y con la Comisión, así como con las demás instituciones en la medida de sus responsabilidades.
En el Consejo se hallan representados los Gobiernos de los Estados de la Unión a través de un Ministro capacitado para comprometer el voto de su gobierno, más la Comisión, con voz pero sin voto, que está representada por un Comisario europeo.
El Consejo es la Institución de la Unión Europea que reúne la voz de los intereses nacionales, y es su función la de, guiada por el método comunitario, velar por su respeto y su adecuada proyección en las políticas de la Unión, fomentando la concordancia y el equilibrio entre los mismos mediante la búsqueda del acuerdo y el compromiso. A través del Consejo participan los Estados en el proceso de toma de decisiones, integrando así sus intereses en las políticas y actividades de la Unión mediante el equilibrio alcanzado a través de la negociación en el marco de la lealtad institucional.
Se denomina formaciones internas del Consejo a cada una de las distintas configuraciones en que esta institución de la Unión Europea, que integra a representantes ministeriales de los gobiernos de los Estados miembros, se organiza y se constituye de manera diferenciada al solo efecto de simplificar sus reuniones y su adaptar su composición variable a los asuntos que se tratan. Los acuerdos adoptados por cualesquiera de estas formaciones se atribuyen y comprometen al Consejo unitariamente, como institución.
Son formaciones internas del Consejo de existencia necesaria (establecidas por los Tratados):
Son formaciones internas del Consejo establecidas a través del Reglamento Interno del Consejo (también conocidas como "formaciones sectoriales"):
La Presidencia del Consejo de la Unión Europea es una responsabilidad institucional y un órgano interno del Consejo de la Unión Europea. La presidencia es desempeñada con carácter rotatorio y en turnos preestablecidos por un Estado miembro. Para mejorar la eficacia, los Estados colaboran en ternas de Estados miembros, que se suele conocer bajo la denominación de trío de presidencias.
La Secretaría General del Consejo es el órgano de apoyo y coordinación que asiste administrativamente al Consejo en sus funciones legislativa y presupuestaria, así como de coordinación de ciertas políticas, y al Consejo Europeo como institución presidencial y de impulso de la Unión Europea. También asiste a sus respectivos presidentes y al Alto Representante de la Unión, como presidente del Consejo de Asuntos Exteriores.
La Secretaría General está dirigida por un Secretario General, nombrado por la mayoría cualficada del Consejo, que responde políticamente ante el pleno del mismo y que garantiza, en cooperación con la Presidencia de turno de la Institución, el buen funcionamiento de sus trabajos. Bajo su autoridad, y previa aprobación por el pleno, la Secretaría General ejecuta el presupuesto de la Institución. Actualmente el Secretario General del Consejo es el diplomático danés Jeppe Tranholm-Mikkelsen.
Así pues, la Secretaría General del Consejo lo es, en realidad, de dos instituciones comunitarias y de una organización internacional regional orgánicamente autónoma, en este orden: el Consejo, el Consejo Europeo y la Unión Europea Occidental (organización regional militar muy ligada a la UE). También asume la secretaría general de las Conferencias Intergubernamentales de la Unión.
Todo el trabajo del Consejo es preparado (las reuniones) o coordinado (las políticas) por un Comité de Representantes Permanentes (Coreper), compuesto por los Representantes Permanentes de los Estados miembros que trabajan en Bruselas y auxiliado por la Secretaría General. El trabajo de este primer comité es preparado o delegado a su vez a más de 150 comités y grupos de trabajo compuestos por delegados de los Estados miembros.
Entre estos, ciertos comités tienen como función específica aportar coordinación y experiencia en un sector concreto, como por ejemplo, el Comité Económico y Financiero, el Comité Político y de Seguridad (responsable de la supervisión de la situación internacional en los ámbitos de la política exterior y de seguridad común y de efectuar, bajo la responsabilidad del Consejo, la supervisión política y la dirección estratégica de las operaciones de gestión de crisis) y el Comité de coordinación, responsable de preparar los trabajos en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal.
Si bien la regla general de funcionamiento en la toma de decisiones es la mayoría cualificada, los Tratados prevén situaciones específicas en las que se procederá mediante voto unánime a la adopción de una decisión o de un acuerdo, además de contemplar algunos casos en que la mayoría simple de sus miembros bastará para adoptarlos.
Será el presidente del Consejo (el de cada formación) el que invite a sus miembros a votación, eligiendo el momento dentro de los límites señalados por el Reglamento, cuando proceda. En cualquier caso deberá hacerlo cuando así lo soliciten al menos la mitad de sus miembros.
La Mayoría Cualificada en la Unión Europea (MC) corresponde al sistema de doble mayoría reforzada de Estados y de población que debe alcanzarse en el Consejo y en el Consejo Europeo para la adopción ordinaria de la legislación o de decisiones ejecutivas, esto es, cuando las votaciones se llevan a cabo sobre la base del artículo 16 del Tratado de la Unión Europea, que desde Lisboa prescribe en sus apartados 3º y 4º que:
4. A partir del 1 de noviembre de 2014, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55 % de los miembros del Consejo que incluya al menos a quince de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65 % de la población de la Unión. Una minoría de bloqueo estará compuesta por al menos cuatro miembros del Consejo, a falta de lo cual la mayoría cualificada se considerará alcanzada.
El sistema anteriormente transcrito, que proviene originariamente de la Constitución Europea, fue establecido por la Convención constituyente con el fin de dotar de mayor transparencia y claridad al método de votación, además de adecuarlo a una estructura más democrática al sustituir la previa atribución de votos fijos por Estado, vigente desde Niza, por la regla general de cómputo de poblaciones, que se inspira en principios más democráticos al reflejar directamente el peso demográfico de cada Estado, compensado por la otra mayoría requerida (la del número de Estados miembros) y por un complejo sistema de balances, conocido con el nombre de "minorías de bloqueo", al que el artículo antes referido hace somera mención en su apartado 4º.
El Consejo no se organiza en grupos políticos internos, como sí ocurre en el Parlamento Europeo; sus integrantes representan exclusivamente a los Gobiernos de los Estados de la Unión, de acuerdo con el principio de representación nacional, y en esa sola calidad participan y votan. A esto hay que añadir que la existencia en varios países de gobiernos de coalición hace posible que la composición ideológica de las diversas formaciones se vea alterada en función de los ministros que la integren. Todo lo cual no obsta la frecuente concurrencia en el sentido del voto entre representantes de gobiernos con idéntica afinidad política, puesto que el Consejo es, a fin de cuentas, una institución de naturaleza política.
Es ya lugar común señalar como una de las más evidentes muestras del incremento notorio de poder que ha experimentado la Unión Europea en las últimas dos décadas el paralelo florecimiento de una nutrida red de intereses económicos y políticos diversos que se organizan y agrupan sistemática y estructuradamente en torno a las instituciones comunes de Bruselas, con el fin de promover las dinámicas comunitarias que les sean favorables y sofocar, en lo posible, aquellas otras iniciativas que les sean contrarias o inconvenientes. Estas estructuras de presión o de poder estables, conocidas por su denominación inglesa "lobbies", funcionan por lo general por medio de personal especializado que, respaldado por una sólida y discreta red de contactos personales y profesionales, se infiltra en las distintas fases y entre los distintos agentes del proceso decisorio con el objetivo de hacer saber y, si es posible, prevalecer los intereses de sus representados. Éstos, a su vez, suelen ser empresas o industrias agrupadas (sectorial o verticalmente), asociaciones civiles, fundaciones, colectivos sociales interesados en determinadas políticas, organizaciones, etc... Cuando el funcionamiento o la impulsión principal de estos grupos se aleja progresivamente del interés meramente patrimonial y se interna en el ámbito más puramente ideológico, académico o incluso religioso (partidos políticos, universidades, confesiones, etc...), suele considerarse que se trata más de instituciones que actúan como think tanks que como auténticos lobbistas. También los Estados (miembros o extranjeros) emplean no pocas veces técnicas de lobbing en sus relaciones con las instituciones europeas en defensa de sus intereses, o utilizan en ocasiones los servicios de los lobbistas profesionales.
Si bien este es un fenómeno consustancial al poder y se ha dado, de una forma u otra, desde la fundación misma de las Comunidades Europeas, su evolución al alza (en número y en importancia de las siglas o de los grupos representados) y el desplazamiento (o mayor espectro) de su foco de interés dicen mucho acerca de los mecanismos de poder en Bruselas y de las estructuras en que este verdaderamente reside, en última instancia. Así, si en un principio eran el Consejo y sus ministros participantes, y la propia Comisión Europea los casi únicos centros de atención a la hora de ejercer presiones o aplicar contactos provechosos, se da que hoy en día es el Parlamento Europeo la institución que más lobbistas alberga. Esto se debe, sin duda, al poderoso aumento de sus facultades legislativas, pero también a la mayor permeabilidad de sus miembros y al menor control que sobre ellos se ejerce, como representantes directos y elegidos democráticamente. Sin embargo, su elevado número (750 diputados con Lisboa) sigue disuadiendo a no pocos y devuelve la pelota al tejado de la Comisión, en la fase preparatoria de las decisiones (las cocinas del poder) o, ya en fase decisoria propiamente dicha, al Consejo, donde los representantes nacionales siempre parecen mejor dispuestos a regatear con las instituciones europeas, pero donde a su vez se reduce significativamente la posibilidad de realizar enmiendas que no cuenten con varios y poderosos apoyos.
El Edificio Europa, conocido popularmente como "El Huevo", es el centro de operaciones del Consejo Europeo y del Consejo de la Unión Europea, entre otras funciones, sirve como claustro para las reuniones ministeriales y albergará también las oficinas de la presidencia del Consejo Europeo.
Con la progresiva ampliación de la Unión Europea (UE), las instalaciones de anterior sede, el Edificio Justus Lipsius, se fueron quedando pequeñas y por eso en 2004 se acordó construir el Edificio Europa, que reposa parcialmente sobre un apartotel de estilo «art déco» inaugurado en 1927.
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